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Publié le 24/10/2014

Aide française au développement : entre contradictions et mutations

En 2014, la France s’est dotée pour la première fois de son histoire d’une Loi d’orientation et de programmation pour la politique française sur le développement et la solidarité internationale. En cette période d’analyse du projet de loi de finances pour 2015 par le Parlement, la question du financement pour la mise en œuvre de cette politique, et en particulier de l’Aide publique au développement en chute libre, mobilise les ONG. Le Gret soutient et contribue à des démarches de plaidoyer (collectifs Coordination SUD et Coalition eau, Comité national pour le développement et la solidarité internationale – CNDSI, rencontres avec les décideurs), et de réflexion prospective sur les enjeux de l’aide (avec le Groupe initiatives ou l’Iddri). Entre contradictions et mutations, En lien revient sur les débats en cours autour de l’aide française.

Des moyens très loin des engagements : le marronnier français

Mars 2013 : lors de la clôture des Assises du développement et de la solidarité internationale, François Hollande s’engage à « reprendre la trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux que nous nous sommes fixés (…) dès que nous aurons retrouvé la croissance ». Cette promesse fait référence à l’atteinte, par la France, d’une aide publique au développement (APD) correspondant à 0,7% de son revenu national brut en 2015, ainsi qu’elle s’y est engagée devant les autres pays du Comité d’aide au développement de l’OCDE.

Octobre 2014 : le projet de loi de finances pour 2015 est présenté en Conseil des ministres. L’APD chute de 2,78% pour 2015, et de 7,31% jusqu’en 2017, 2015 étant une année de planification du triennal 2015-2017. La baisse de l’APD française, n’est pas nouvelle. Pourtant, la crise économique n’empêche pas d’autres pays, comme le Royaume-Uni, d’honorer voire de dépasser leurs engagements en faveur de la solidarité internationale (+27,8% de l’APD anglaise en 2013, dépassant 0,7% de son RNB). Avec une baisse de ses moyens, la France perd naturellement de l’influence dans le système de l’aide, à l’OCDE, à la Banque mondiale, à Bruxelles, pour défendre des positions qui ne vont pas dans le sens du courant libéral dominant et défendre les intérêts des pays du Sud.

Le montant de l’aide n’est pas la seule faiblesse de l’aide française. Si la part de la Taxe sur les transactions financières (TTF) consacrée au développement devrait passer dans le même pas de temps de 15% à 25%; elle ne sera pas additionnelle à l’APD et une partie en sera déjà pré-affectée… Par ailleurs, l’APD française comptabilise des chiffres qui ne sont pas de réelles contributions pour le développement tels que ceux de l’écolage ou l’accueil des réfugiés. Coordination SUD estime que cette comptabilisation erronée de l’aide est de l’ordre de 2,7 milliards d’euros sur 9,8 milliards de l’aide française en 2013. Rappelons aussi que le gel budgétaire fixé par le gouvernement à 7% pour 2014 n’est pas comptabilisé dans le montant de l’APD présenté au Parlement dans le cadre du Projet de loi de finances.

La France reste également dernière des Etats membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE en part d’APD transitant par les ONG, avec 1% à 2%, alors que la moyenne OCDE est de 13 %. Ces moyens entrent en contradiction avec le fait que la Lop sur le développement reconnaisse le rôle des ONG dans la contribution à la recherche et aux politiques pour le développement. Une mission qui aujourd’hui est mise à mal par le manque de financement des frais de structure des ONG, en dehors de la logique projet. Le gouvernement s’est engagé à doubler la part de l’APD transitant par les ONG, d’ici 2017.

Alors que la France se dote d’une politique de développement et de solidarité internationale, et accueille en 2015 la Conférence des parties sur le changement climatique, la baisse continue du montant de son aide quand l’aide mondiale augmente (+6%), est une contradiction majeure.

L’usage de l’aide : questionner le multilatéral et la fiscalité

Les contradictions de l’aide française ne se limitent pas à des questions de montant. Alors que la loi sur la politique française de développement détermine 16 pays prioritaires, parmi les plus vulnérables, pour guider son action, seuls 305 millions sur 9,8 milliards d’euros sont octroyés sous forme de dons pour des projets bilatéraux, soit 3% de l’aide. Le reste est octroyé sous forme de prêts, souvent aux pays à revenus intermédiaires, alors que des dotations en subventions seraient nécessaires pour les projets sociaux et comme effet de levier. Les instances françaises et internationales (OCDE) demandent depuis des années à la France de corriger cette contradiction. Récemment en 2012, la Cour des comptes sollicite « la mise en cohérence de la préférence actuelle pour le prêt avec l’objectif de concentration de l’aide sur les pays pauvres prioritaires ».

Cette contradiction majeure réactive la question de la mobilisation des ressources financières et budgétaires des pays du Sud, notamment de leurs ressources assises sur leur propre fiscalité. En effet, les pays pauvres ou fragiles ont de faibles ressources liées à la fiscalité (impôts et taxes), alors qu’elles devraient selon les Nations unies correspondre au moins à 20% de leur PIB pour espérer atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD). En cause, des bases fiscales peu importantes mais aussi l’évasion fiscale notamment des multinationales. Ces constats renforcent les recommandations des ONG du Groupe initiatives en faveur d’une APD « prenant en compte de manière prioritaire le financement des actions visant ou contribuant au renforcement des États, des collectivités territoriales et de la citoyenneté ». Le civisme fiscal a pour condition la bonne gouvernance notamment financière des Etats et des administrations en charge, que l’APD soutient encore trop peu aujourd’hui. L’orientation intelligente et volontaire des ressources émanant des transferts des migrants vers le développement est aussi un sujet crucial.

Sur l’usage, le Gret souligne enfin une contradiction majeure qui relève de l’efficacité. Aujourd’hui, 2% de l’APD transite par les ONG, 40% par des institutions européennes et multilatérales. Pourtant, la mesure de l’efficacité est autrement plus précise et exigeante avec les ONG qu’avec les institutions internationales. En effet, si les procédures de redevabilité sur l’utilisation de l’aide sont extrêmement exigeantes avec les ONG, l’efficacité de l’aide transitant par les institutions multilatérales est, elle, totalement sous-évaluée ! A l’occasion de diverses rencontres avec le Président de la République, la Secrétaire d’Etat pour le développement mais également lors du Conseil national pour le développement et la solidarité internationale, le Gret a défendu l’importance de l’APD bilatérale transitant par les ONG et sensibilisé la France sur l’importance de questionner l’efficacité d’une partie des agences et des Fonds multilatéraux qui devraient disposer d’outils d’analyse et d’efficience aussi exigeants que l’aide transitant par les ONG.

Les partenaires du développement : ONG… entreprises ?

« Le partenaire classique du développement, c’est l’ONG, c’est aussi les collectivités territoriales, il faut aujourd’hui que l’on sache travailler avec les entreprises qui sont aussi des leviers possibles pour intervenir et pour la lutte contre la pauvreté, puisque c’est bien l’objectif principal. » déclare Annick Girardin, à l’occasion d’une interview sur RFI en septembre 2014. Diplomatie économique et développement, Rapport Faber-Naidoo sur l’aide publique au développement interrogeant la place du secteur privé comme acteur du développement et potentiel bénéficiaire de l’APD à ce titre, création d’une plate-forme sur la Responsabilité sociale et environnementale sous l’égide du Premier Ministre… la question de la place du secteur privé dans le développement est au cœur des débats sur l’aide depuis 2013. Et des préoccupations des ONG, qui contribuent au débat (représentation du Groupe initiatives par le Gret à la plate-forme RSE, expertise du Gret pour le compte du Ministère des Affaires étrangères sur la RSE au Myanmar, etc.)

Peut-on concilier profit et bien commun ? La question n’est pas théorique. « Si les acteurs économiques peuvent contribuer au développement, l’engagement du secteur privé dans le développement reste à préciser et ne saurait remplacer la nécessité de mobiliser des moyens publics pour les organisations dont la solidarité internationale est le métier, notamment les ONG » a rappelé Pierre Jacquemot, Président du Gret, au Président de la République à l’occasion d’une rencontre le 20 septembre en préparation de l’Assemblée générale des Nations unies. Le Gret travaille de longue date avec des partenaires du secteur marchand au Sud comme au Nord, au service du développement et est convaincu de l’intérêt de ces partenariats pour lutter contre la pauvreté et les inégalités. De même, le Gret a salué la création du CNDSI, comité national pour le développement et la solidarité internationale, en tant qu’espace de concertation pluri-acteurs pour suivre la mise en œuvre de la Lop sur le développement, rassemblant la société civile, les entreprises, les acteurs publics, le monde de la recherche et les collectivités.

Toutefois, les conditions doivent être réunies pour engager des partenariats ONG-entreprises, l’engagement du secteur privé marchand dans le développement doit être précisé et peu de moyens existent à ce jour pour soutenir les partenariats avec les acteurs privés au Sud notamment impliqués dans l’entreprenariat social. Plusieurs événements fin 2014 permettront au Gret d’approfondir la réflexion, parmi lesquelles les rencontres Bondinnov le 6 novembre prochain.

2015, une année charnière

Alors qu’en France, le projet de loi de finances pour 2015 définit les plafonds des crédits de l’APD pour les trois années à venir, 2015 sera une année clé pour le développement, marquée notamment par le bilan des OMD et la définition des Objectifs de développement durable (ODD) désormais universels et une nouvelle comptabilisation de l’APD proposée par l’OCDE. Les engagements français pour l’APD en 2015 donneront donc un signal fort à la communauté internationale, d’engagement ou de contradiction avec son positionnement à l’international.
En particulier, alors que la France accueillera la 21e Conférence des parties sur le changement climatique (Cop 21) en 2015, le Gret alerte sur l’impact potentiel des réductions budgétaires pour le développement sur le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM), guichet de la protection de l’environnement et la lutte contre les changements climatiques au Sud, qui arrive au terme de son triennal (90 millions d’euros sur 2010-2014).

Le Gret poursuivra son investissement sur ces grands sujets via ses collectifs d’appartenance et campagnes collectives (Comité climat 21, Coordination SUD, Groupe initiatives, etc.), auprès des pouvoirs publics français, et dans le cadre de ses différents mandats et participation dans les instances nationales de concertation transversales (CNDSI, plate-forme RSE, etc.) et thématiques (PFVT, Gisa, etc.)
Le Gret s’engage avec le Groupe initiatives dans une réflexion sur le financement du développement. Une journée d’études, pilotée par le Ciedel pour le Groupe initiatives, sera organisée d’ici la fin de l’année 2014.

Plus d’informations sur le plaidoyer des ONG pour l’APD
Plus d’informations sur la position du Groupe initiatives sur la politique française de développement
Plus d’informations sur l’APD dans le secteur de l’eau potable et assainissement