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Publié le 04/06/2015

Lima : une stratégie d’adaptation au dérèglement climatique au nom de la justice sociale

Le Gret et les bureaux d’étude I Care Environnement et Enviroconsult ont réalisé pour l’Agence française de développement (AFD), une analyse croisée de cinq études de cas de villes ayant adopté des démarches de planification à objectif climat : Nantes, Dan Nang (Vietnam), Agadir (Maroc), Londres et Lima (Pérou). Il s’agissait de mieux comprendre les conditions et facteurs clés de succès ou d’échecs de la mise en œuvre de ces démarches. Le Gret était chargé de l’étude de la stratégie climat de la Municipalité métropolitaine de Lima (MML), qui a accueilli la dernière Conférence de parties sur le changement climatique en 2014 (Cop 20). Retour de mission, à quelques mois de la Cop 21 à Paris.

Le Pérou fait partie des pays les plus vulnérables au changement climatique, on estime les pertes économiques à 6 % du PIB en 2030 et 20 % en 2050. Le pays émet 0,4 % des émissions mondiales. Les acteurs nationaux considèrent que la priorité est l’adaptation au changement climatique plus que l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre. Le Pérou a adopté sa première stratégie nationale sur le climat en 2003 mais la multitude d’initiatives dispersées pourrait se révéler insignifiante à terme. La faiblesse du ministère de l’Environnement et la réduction continue du rôle de l’État, l’abandon de la planification et la dérégulation de l’économie depuis la fin des années 1980 liés à la politique de développement ultra-libérale y sont pour beaucoup. Le climat reste quasi absent de l’agenda national. Progrès et modernité se mesurent en mètres cubes de béton et de bitume. Les promoteurs de solutions durables sont disqualifiés dans l’arène politique comme « ennemis du progrès ».

Au pied des Andes, Lima, capitale du Pérou, compte 9 millions d’habitants soit le tiers du pays, et connaît un climat subtropical désertique. Les scénarios d’évolution climatique les plus probables sont basés sur des tendances au réchauffement, la diminution des pluies et des ressources en eau, et une augmentation des événements extrêmes. La gouvernance de l’agglomération (MML) est fragmentée notamment par choix de l’Etat central d’affaiblir l’exécutif métropolitain. Lima est marquée par une distribution très inéquitable des services, des infrastructures et des équipements. 20 % de la population vit dans la pauvreté et n’a accès ni à l’eau potable ni à l’assainissement. 1 à 1,5 million de personnes seraient en situation de vulnérabilité dans des habitats précaires, dans des zones à risques. Ces clivages rendent très difficile la construction de toute politique publique et se reflètent de façon spectaculaire dans le chaos du système de transport, du système commercial informel, dans les trafics sur le foncier, dans une gestion des déchets défaillante, dans l’insécurité, etc.

Susana Villarán, ancienne ministre de la Femme et du Développement social, a été élue maire de la MML fin 2010 pour quatre ans, avec la volonté de faire des questions environnementales une priorité en les intégrant dans les politiques publiques, de renouer avec la planification et la concertation dans la construction des politiques locales. Son engagement dans une stratégie climat s’est inscrit dans une volonté d’améliorer les conditions de vie et de réduire les vulnérabilités des populations urbaines, au nom de la justice sociale. La stratégie climat Lima a été votée en décembre 2014, en pleine Cop 20, avec pour objectif de réduire la vulnérabilité au changement climatique et les émissions de gaz à effet de serre à horizon 2025. Elle fixe des objectifs et instruments de politiques et de gestion publique locale pour orienter la prise de décision et prioriser les actions et les investissements municipaux. Elle doit être introduite dans tous les plans, programmes, projets et actions des directions et agences municipales. Elle se décline dans six domaines : gouvernance, biodiversité et ressources naturelles, infrastructures urbaines et services vitaux, zones à risque, planification urbaine et gestion des risques climatiques, sécurité alimentaire et santé et réduction des émissions. Les actions engagées dès 2011 ont été stoppées par la nouvelle équipe en janvier 2015. On peut tirer les enseignements suivants des actions engagées entre 2011 et 2014 :

  • les enjeux climatiques viennent renforcer des vulnérabilités existantes et beaucoup des adaptations nécessaires renvoient à des besoins existants et à des défaillances des politiques locales. L’adaptation est un axe indispensable de toute politique de développement économique et social durable et inclusif ;
  • dans un contexte de gouvernance fragmentée et de paysage politique clivé, la concertation, la co-construction des politiques publiques locales et leur appropriation par tous les acteurs sont déterminants pour l’effectivité de la mise en œuvre et la continuité institutionnelle ;
  • les informations essentielles doivent être produites et diffusées pour mobiliser, légitimer, convaincre et guider l’action publique (bilan carbone et hydrique, étude ville résiliente et sobre en carbone, observatoire environnemental) ;
  • des adaptations institutionnelles et organisationnelles, le recrutement d’équipes qualifiées et convaincues et des actions de sensibilisation et de formation en interne vis-à-vis des élus et des fonctionnaires sont à prévoir ;
  • une intégration systématique du changement climatique dans les planifications et politiques sectorielles, urbaines et territoriales est nécessaire avec la conduite de réformes structurelles dans ces mêmes domaines pour garantir l’effectivité de la stratégie climat ;
  • il faut opérationnaliser la stratégie et la visibilité d’actions phares et démonstratives susceptibles d’incarner la stratégie et de convaincre (insuffisantes dans le cas de Lima).

Renaud Colombier du Gret contribue au Groupe de travail climat du Partenariat français pour la ville et les territoires (PFVT) à la position française sur Villes et changement climatique pour la Cop 21 de Paris. Il présentera son expérience au Forum Climat et Territoires à Lyon les 1er et 2 juillet 2015.

Voir les positions du Gret pour la cop 21