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L’agriculture en Afrique emploie la majeure partie de la population active et constitue la principale activité créatrice de richesse dans la plupart des pays. Le rôle crucial de l’agriculture dans le développement africain est désormais reconnu mais les politiques agricoles en Afrique restent loin d’être à la hauteur du poids que représente l’agriculture et ses enjeux.
En Afrique, l’agriculture - qui inclut, dans une acception large, les productions végétales, la transformation agroalimentaire, l’élevage, la pêche et l’exploitation forestière - est un secteur crucial à bien des égards. Elle est l’activité première pour plus de 60 % de la population africaine. C'est le pivot de l'économie puisqu’elle représente plus de 30 % de la richesse nationale mesurée par le produit intérieur brut (PIB) dans bon nombre de pays africains subsahariens.
Le poids du secteur agricole dans l’économie peut cependant considérablement varier d'un pays à un autre : ainsi, si l'économie d’un pays est basée sur le pétrole, la part du secteur agricole dans le PIB est moindre. Il reste cependant plus important dans tous les pays africains, comparé à d'autres pays du Sud et bien davantage encore comparé aux pays développés.
L'agriculture est aussi de première importance dans les revenus d’exportations, puisque les produits agricoles représentent les premiers postes d’exportation dans la plupart des pays africains.
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Part de la population active agricole (2004) |
Part des exportations agricoles dans les exportations totales (2002-2004) |
Afrique subsaharienne |
60 % |
12,4 % |
Amérique latine et Caraïbes |
18 % |
16 % |
Asie et Pacifique |
58 % |
5,1 % |
Économies de marché développées |
3 % |
7,2 % |
Les producteurs sont dans leur grande majorité des agriculteurs pratiquant une agriculture de subsistance et travaillant sur de petites exploitations familiales. Plus de 96 % des agriculteurs d’Afrique subsaharienne cultivent moins de 5 hectares. En Tanzanie par exemple, les petits paysans propriétaires cultivent moins de 3 hectares chacun.
Pour la plupart des agriculteurs, l’agriculture consiste à produire des aliments de base pour leur propre subsistance et générer des revenus, complétés par la transformation des produits et par d’autres activités non agricoles ; la vente et la transformation agroalimentaire étant le plus souvent réalisées par les femmes. Cependant, les difficultés rencontrées pour produire les quantités suffisantes permettant de couvrir leurs besoins alimentaires et dégager des surplus pour la vente, sont importantes et rendent les producteurs vulnérables aux moindres chocs.
La forte croissance de sa production agricole (2,6 % de croissance annuelle entre 1996 et 2005 contre 0,9 % pour les pays développés) est demeurée cependant inférieure à la croissance démographique. De ce fait, l’Afrique est la seule région du monde où la production alimentaire moyenne par personne a baissé au cours des 40 dernières années (-0,2 % entre 1996 et 2005), exposant de nombreuses populations à un risque d'insécurité alimentaire. Cette situation varie d'un pays à l’autre.
Cette baisse de la production alimentaire par habitant est en partie imputable aux investissements insuffisants dans ce secteur et aux techniques rudimentaires utilisées par la plupart des petits agriculteurs. Par exemple, en Tanzanie, environ 70 % des cultures sont toujours produites manuellement, à la houe.
Les producteurs africains sont régulièrement confrontés à de forts obstacles à la commercialisation de leurs produits, tant au niveau national qu'international. Les infrastructures rurales inadéquates (équipements de stockage et routes par exemple) compliquent le transport des marchandises d'une région à l’autre ou d’un pays à un autre, contribuant ainsi à une augmentation des prix des produits locaux. La faiblesse de l’organisation des filières pour nombre de produits agricoles, est en partie liée à des déficits en matière d’organisations paysannes et de capacités de négociation avec les commerçants et les intermédiaires ; le pouvoir de négociation des producteurs nationaux pour obtenir des prix justes en échange de leurs marchandises s’en trouve réduit. De plus, le système bancaire favorise les importations au détriment des investissements locaux dans les systèmes productifs. Enfin, l’importation de produits, souvent moins chers, concurrence sévèrement les produits locaux.
Les principales exportations agricoles des pays africains concernent des marchandises à faible valeur ajoutée. Ces produits primaires génèrent moins de revenus d'exportation que les produits transformés.
Les exportations africaines sont non seulement spécialisées en matières premières, mais elles se concentrent en outre sur un nombre restreint de produits. Ce manque de diversification les rend très vulnérables en cas de choc externe (catastrophes naturelles détruisant la récolte, effondrement des cours mondiaux, etc.). La chute des prix de la plupart des matières premières au cours des dix dernières années, en plus de leur extrême instabilité sur les marchés mondiaux, affecte un grand nombre de pays africains. Les revenus de leurs exportations diminuent tandis que leurs importations augmentent, entrainant une détérioration des termes de l’échangeLes termes de l'échange se détériorent, lorsqu’avec les mêmes quantités exportées, le pays dispose d’une capacité d’importation de marchandises diminuée par rapport à la période précédente : le pouvoir d’achat des revenus d’exportation diminue..
Depuis 30 ans, les importations agricoles en Afrique augmentent plus rapidement que les exportations, ce qui fait de ce continent un importateur agricole net dès 1980.
Comme les prix mondiaux des marchandises chutent à cette époque, les produits subventionnés par l’Europe et les États-Unis inondent le marché international, amenuisant considérablement la capacité de concurrence des producteurs africains, et réduisant les parts de marché des marchandises africaines. En 1980, la part de l'Afrique dans le commerce international s’élève à 6 %. En 2002, cette part est tombée à 2 %.
1 % de plus dans le commerce mondial dynamiserait déjà considérablement l'économie africaine, lui apportant plus de trois fois le montant des aides que l'Afrique reçoit actuellement.
Alors que la part de l’Afrique dans le commerce international s’amenuise, le commerce interafricain augmente sur les dix dernières années, montrant ainsi le potentiel des marchés régionaux africains.
La capacité à nourrir une population toujours croissante constitue l’un des principaux défis que l'agriculture africaine doit relever dans les prochaines décennies. L'expérience montre que cette agriculture fait, jusqu'à un certain point, face à une remarquable croissance démographique. Cependant, l'insécurité alimentaire demeure persistante dans de nombreux pays, tout comme la dépendance à l'aide alimentaire et, de plus en plus, aux importations de produits alimentaires. Cela prouve aussi que la production alimentaire ne peut à elle seule assurer la sécurité alimentaireLa sécurité alimentaire est atteinte lorsque la totalité de la population dispose à tout moment d’un accès physique, social et économique à une alimentation suffisante, saine et nutritive pour répondre à ses besoins diététiques et à ses préférences alimentaires, et lui autoriser une vie active et saine..
Malgré l'engagement pris par les chefs d'États de la planète au Sommet mondial de l’alimentation de 1996 de réduire de moitié le nombre de personnes souffrant de la faim, globalement, peu de progrès sont observables 10 ans plus tard, en 2006. Dans les rares pays africains qui enregistrent une baisse du nombre de personnes en insécurité alimentaire, on estime que c’est l’expansion considérable de la production agricole qui est à l’origine de ce progrès.
Les réserves existantes de terres cultivables offrent encore un vaste potentiel exploitable, mais leur utilisation risque d'accroître la pression sur les ressources naturelles, l'eau en particulier.
L'environnement international de plus en plus compétitif, du fait de la mondialisation, constitue aussi une tendance structurelle que les pays africains doivent prendre en compte dans leurs décisions et actions futures.
Pour faire face aux défis et contraintes évoqués précédemment, l’élaboration et la mise en œuvre de politiques agricoles constitue pour la plupart des pays d’Afrique, non exportateurs de pétrole, les principaux outils.
Au cours des dernières décennies, les politiques agricoles en Afrique subsaharienne sont totalement négligées et priorité est donnée à d’autres secteurs : la part des dépenses agricoles dans les dépenses globales décline de 6,3 % en 1990/91 à 4,6 % à la fin de la décennie. En 1998, la part moyenne de l'agriculture dans les dépenses publiques globales s’élevait à 5 % pour l’Afrique, contre 10 % pour l’Asie.
On observe par ailleurs un retrait de l’État dans la régulation du secteur agricole, qui s’inscrit dans une tendance plus générale vers la libéralisation de l’économie et l’ouverture des marchés. Depuis l’époque coloniale, l'agriculture africaine est orientée vers le marché international et les exportations, cette tendance s’accentue dans les années 1980 par la mise en place des programmes d'ajustement structurel (PAS).
On peut en partie imputer la crise actuelle de l’agriculture à cette implication insuffisante des États dans la régulation du secteur, mais aussi au piètre fonctionnement des institutions d’État, à l’absence de politiques appropriées, et enfin au déséquilibre des échanges mondiaux.
Aujourd’hui, l’agriculture semble de nouveau être considérée comme un secteur prioritaire et un moteur de développement ; à ce titre, elle a besoin de politiques agricoles ambitieuses. Les réformes agricoles peuvent être un vecteur de réduction de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire. Ainsi, l’engagement des gouvernements africains, exprimé en 2003 et réitéré en 2006, d’augmenter jusqu’à 10 % leur budget agricole, et celui des institutions bilatérales d’accroître l’aide au développement agricole, semblent être le signe d’une reconnaissance de l’importance de l’agriculture, en dépit de la lenteur de la mise en œuvre de ces réformes.
Les politiques agricoles se composent d’un ensemble d’interventions publiques qui portent sur l’agriculture nationale et sur les importations et les exportations de produits agricoles. Elles fixent des objectifs spécifiques dans différents domaines du secteur comme celui de l’organisation des marchés intérieurs des produits agricoles, de la sécurité alimentaire, de l’emploi agricole, de la répartition géographique des activités… En d’autres termes, une politique agricole se traduit par la définition d’un résultat spécifique et la mise en œuvre d’une combinaison d’instruments pour atteindre ce résultat.
La priorité a souvent été accordée aux revenus des exportations et aux importations pour assurer la sécurité alimentaire. C'est encore le cas pour certains pays importateurs nets de produits alimentaires comme le Kenya. D’autres pays se sont fixés des choix et des objectifs différents. Par exemple, certaines politiques agricoles comme la politique agricole régionale de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest, définie en 2005, incluent des objectifs (i) de réduction de la dépendance aux importations de produits alimentaires en favorisant la production vivrière locale, (ii) d'intégration économique et commerciale équitable des exploitations agricoles sur les marchés mondiaux.
Il existe un très large éventail d’instruments auxquels les gouvernements peuvent recourir pour atteindre leurs objectifs en matière d’agriculture. Certains de ces instruments ont pu faire l’objet de contestations au sein de l’OMC. Ces instruments doivent généralement être combinés pour obtenir l'impact souhaité. On constate ainsi que l’efficacité des politiques agricoles visant à développer les productions nationales augmente lorsque ces politiques s’accompagnent de restrictions d’accès au marché intérieur aux importations de produits agricoles étrangers. L'expérience montre aussi que les mesures de protection ne sont généralement pas efficaces si elles ne sont pas associées à des mesures de soutien interne appropriées.
Autre illustration, l'interdépendance entre agriculture et activités non agricoles dans les zones rurales : la mise en œuvre parallèle de ces deux types d’activités apparaît souvent nécessaire pour permettre aux familles rurales non agricoles d’obtenir des emplois et des revenus non agricoles.
Une politique agricole se complète d’une politique commerciale, ou tout au moins les choix de politiques agricoles devraient-ils se refléter dans la politique commerciale pour assurer une cohérence entre politique agricole et politique commerciale. Dans le but de préserver et de développer la production nationale ou régionale, un gouvernement, ou une organisation régionale, peut ériger des barrières commerciales pour limiter la quantité de marchandises agricoles importées, c’est le cas des quotas d'importationLe quota d’importation est une quantité généralement imposée par un État pour restreindre l'importation d'un produit donné.. Ces quotas peuvent être appliqués de manière saisonnière, pendant la période de mise en marché des produits locaux.
Le même gouvernement peut aussi établir un tarif douanier visant à augmenter le prix intérieur du produit importé : le droit de douaneLe droit de douane est une taxe prélevée sur une marchandise importée lors de son passage à la frontière. Ces droits peuvent être forfaitaires ou représenter un pourcentage du prix..
Ces barrières jouent toutes deux en faveur des producteurs nationaux.
En 1998, le Kenya connait un afflux d’importations de lait en poudre à bas prix. En réponse aux pertes subies par les producteurs laitiers locaux et pour réduire la dépendance d’un pays autrefois autosuffisant en lait, le Gouvernement décide de doubler les droits de douane (de 30 à 60 %). À partir de 2001, après l’instauration de droits de douane plus élevés, la production redémarre et le secteur laitier national recouvre sa bonne santé.
Le quota d’importations est utilisé en 2005 au Cameroun dans le secteur avicole, lorsque le Gouvernement fixe le maximum des importations de volailles à 5 000 tonnes, pour la période allant de septembre 2004 à mars 2005. Cette mesure s’accompagne de l’instauration de fortes taxes sur le poulet importé, avec des effets très positifs sur la capacité de production locale qui augmente alors fortement.
Le système des fourchettes de prix (ou bandes de prix) est un mécanisme qui autorise une variabilité des droits de douane sur les importations de produits agricoles spécifiques. Lorsque le prix des produits importés se situe à l’intérieur de la fourchette, les droits de douane sont fixes. S’il dépasse la limite supérieure, les droits de douane varient à la baisse. En deçà de la fourchette, les droits de douane varient également, mais à la hausse. En d’autres termes, plus le prix du produit importé est élevé, moins les droits de douane le sont ; plus le prix du produit importé est faible, plus les droits de douane seront élevés.
Les gouvernements peuvent contribuer à fournir un revenu minimum garanti aux agriculteurs grâce à des versements d’aides directes. Ce type d’aide peut être ciblé sur des zones spécifiques moins favorisées ou attribué avec des conditionnalités, par exemple l’utilisation de pratiques respectueuses de l'environnement. Ce revenu minimum garanti est coûteux budgétairement pour les États qui n’en ont pas les moyens et reste rare en Afrique.
Plus indirectement, les gouvernements soutiennent les revenus agricoles par l’usage de différents instruments : programmes d'aide pour encourager le développement agricole et rural ; aide à la réforme et à la restructuration de l'agriculture ; contrôle sanitaire.
Une autre manière pour les gouvernements de soutenir les revenus agricoles consiste à soutenir les mécanismes d'assurance en cas de catastrophes naturelles, d’épidémies parasitaires ou de chutes des cours du marché.
Les gouvernements peuvent aussi intervenir sur les prix et réguler le marché. Les offices de commercialisation (marketing boards) visent la stabilisation des prix en garantissant le prix d’achat aux agriculteurs.
Des organismes publics peuvent aussi agir directement sur les marchés par des politiques de stockage : on se sert alors des stocks pour maintenir le cours du marché à un certain niveau, un prix plancher, afin d’encourager la production locale. On peut aussi fixer des prix plafonds pour encourager la consommation.
Les infrastructures constituent un instrument essentiel de politique agricole. L’accessibilité des zones rurales permet aux agriculteurs d’être reliés aux marchés, elle stimule la productivité, la commercialisation des produits et l’emploi rural. La faiblesse et l’inadaptation des infrastructures rurales constituent des obstacles majeurs à la compétitivité des agricultures africaines, tant sur les marchés intérieurs qu’internationaux. L’amélioration, le développement et l’entretien des routes rurales sont essentiels ainsi que la fourniture d’infrastructures de base pour favoriser l'investissement du secteur privé dans la commercialisation, le stockage et la transformation des aliments.
Les infrastructures (totalement ou partiellement) publiques peuvent inclure les périmètres irrigués, l’accès à l'eau et l’énergie.
Les politiques agricoles peuvent aussi contribuer à faciliter l’accès à l’information et à la communication : l‘amélioration des moyens de subsistance et de la sécurité alimentaire par le biais d’investissements sur l’exploitation, dépend, pour les petits agriculteurs, de leur accès à des savoirs adaptés. Pour ce faire, l’élaboration et la diffusion des connaissances, par le biais en particulier de systèmes qui renforcent les liens entre agriculteurs, enseignants en agriculture, chercheurs, vulgarisateurs et communicateurs, apparaissent importants. Cela renvoie à la fois aux mesures qui peuvent être prises en matière de recherche pour améliorer les techniques agricoles durables, et à la vulgarisation et la formation agricole pour améliorer le niveau de base de connaissances des agriculteurs.
Les mesures concernant le crédit, la fourniture d’intrants, l’aménagement des bassins de production (par exemple des schémas d’irrigation), constituent un autre pan essentiel de la politique agricole. Pour les intrants, notamment les semences améliorées, il peut s’agir de les subventionner, voire de les distribuer gratuitement.
Une assistance spécifique peut être fournie pour encourager les agriculteurs à s’organiser et renforcer les organisations paysannes existantes. Cette aide peut aussi être destinée aux organisations du secteur de l’exportation, via un appui à l’amélioration de la qualité et à la promotion des produits agricoles (création d’un labelLe label est un signe de qualité officiel attestant d’un avantage significatif apporté par un produit au consommateur. Il peut garantir la qualité ou l’origine d'un produit, validée en général par des tests d'experts. par exemple).
Garantir la sécurité sanitaire et la qualité des aliments est un élément important des politiques agricoles. L’investissement pour parvenir au respect de normes élevées, tant du point de vue de la qualité des produits que de leur stockage, est cependant coûteux et long. Ces normes sont importantes non seulement pour la consommation locale, mais aussi pour répondre aux critères des pays importateurs et ainsi faciliter l'accès aux marchés extérieurs. Les règles sanitaires et de sécurité protègent aussi les citoyens d’importations qui ne répondent pas aux normes et sont impropres à la consommation (aliments), ou qui menacent l'environnement. Investir dans la sécurité sanitaire et la qualité des aliments suppose aussi une meilleure prévention des épizooties et des ravageurs.
Les ressources naturelles mondiales, dont les ressources agricoles (terre et eau), sont pour l’essentiel non renouvelables. Tout en encourageant et en augmentant la productivité, les politiques agricoles peuvent également faire en sorte que cet appui ne se fasse pas au détriment de la pérennité de ces ressources. Elles peuvent proposer des systèmes efficaces de gestion des ressources naturelles. On peut alors également soutenir les agriculteurs par le biais de règlements les aidant à réaliser des investissements durables, mais coûteux, qui respectent l’environnement.
Les politiques foncières et de gestion de l’eau peuvent garantir l’accès et les droits sur ces ressources, et promouvoir des pratiques de gestion durable.