Fiche 2 - L’Organisation mondiale du commerce

L'Organisation mondiale du commerce (OMC) réunit, en 2007, 150 pays, dont 37 pays d’Afrique subsaharienne. Elle définit des règles en matière de politiques publiques et de commerce international des biens et des services et de protection des droits de propriété intellectuelle. Lieu de décisions qui se veut démocratique, c’est aussi un espace de confrontation entre des pays aux poids socio-économiques et politiques différents ainsi qu’aux intérêts divergents.

UN PEU D’HISTOIRE

L’idée de créer un ordre commercial mondial trouve ses racines dans la situation économique générée par les deux conflits mondiaux du XXème siècle et les problèmes qui en découlent, tant pour les pays vainqueurs que pour les pays vaincus.

Les ravages de la Première Guerre mondiale font peser un lourd fardeau sur les économies européennes qui adoptent alors une attitude de fermeture et instaurèrent des droits de douane élevés et d'autres barrières commerciales visant à protéger leurs économies respectives. Le Royaume-Uni, champion du libre-échange avant la Première Guerre mondiale, abandonne cette politique et encourage dorénavant les échanges dans la zone de la livre sterling. Les États-Unis, autres partisans du libre-échange, adoptent la même position protectionniste. Mais les conséquences négatives de cette approche se font rapidement sentir. Les pays se rendent compte que les droits de douane imposés par d'autres pays limitent les échanges.

La nécessité de libéraliser le commerce et d’instaurer une discipline au plan multilatéral en matière de commerce mondial est encore renforcée par les ravages de la Seconde Guerre mondiale. Beaucoup de pays voient dans l'expansion du commerce international un outil important de croissance, de développement et de reconstruction. Le développement de relations réciproques entre nations par le biais d’échanges commerciaux est également perçu comme le meilleur garant de la paix mondiale.

En 1947, le Conseil économique et social des Nations unies organise à la Havane une conférence sur le commerce et l’emploi international. La Charte de la Havane envisage la création d’une Organisation internationale du commerce, dont l’objectif serait de couvrir des questions de commerce international - droits de douane et autres mesures visant à discipliner les importations et les exportations -, ainsi que certains autres domaines importants tels que l’emploi, le développement économique, les atteintes à la libre concurrence et les sujets liés aux produits de base.

La Charte de la Havane prévoit donc la formation d'un organisme multilatéral qui serait au commerce mondial ce que sont à la finance la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) qui viennent d’être créés.

Le chapitre de la Charte sur le commerce international est supprimé et converti en Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on tariffs and trade, GATT), signé le 30 octobre 1947 pour entrer en vigueur le 1er janvier 1948.

L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce

L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce n’est pas une organisation internationale à part entière ; il ne s’agit, à l’époque, que d’un accord entre États contractants. Le principal souci du GATT est de réduire les tarifs douaniers des divers pays, afin de faciliter le commerce des marchandises. Le GATT offre donc un cadre pour des négociations sur les droits de douane. Il est renforcé et complété lors de plusieurs cycles de négociations commerciales multilatérales qui se concluent par l’Accord du Cycle d’Uruguay (1986-1994). Le nombre de pays signataires augmente progressivement, incluant de plus en plus de pays en développement (PED).

Plus précisément, le Cycle d'Uruguay aboutit à un ensemble complet d'accords dans les secteurs des biens, des services et des droits de propriété intellectuelle. Il donne aussi naissance à une nouvelle organisation internationale avec la signature de l'Accord de Marrakech (Maroc, avril 1994), l'OMC, chargée de veiller sur ces accords.

Début 1995, le GATT qui traite traditionnellement du commerce des marchandises est intégré dans l'OMC, dont les domaines d’action sont désormais beaucoup plus larges couvrant le secteur des marchandises (y compris les produits agricoles), des services et de la propriété intellectuelle. L’organisation offre aussi un mécanisme de règlement des différends, qui fournit un cadre pour le respect des droits et des obligations dans tous ces domaines.

Sur la base de l’Accord final unique (libellé « Accord » dans le reste de l’ouvrage) adopté à la fin du Cycle d’Uruguay, en 1994, les membres acceptent d’être liés par tous les accords de l'OMC à l’exception des deux accords plurilatéraux dans les secteurs de l'aviation civile et des marchés publics. Ces deux accords sont applicables uniquement aux membres qui les ont acceptés.

POURQUOI UNE ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE ?

Objectifs et principes

L’OMC se donne des objectifs visant la croissance et la réduction de la pauvreté, avec une attention particulière pour les PED. Plus précisément, les parties signant l'Accord reconnaissent que le système commercial multilatéral doit permettre de : relever les niveaux de vie ; réaliser le plein emploi ; assurer un niveau important et en croissance constante du revenu réel et de la demande effective ; accroître la production et le commerce des biens et services par une utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable. L'Accord reconnaît aussi « qu’il est nécessaire de faire des efforts pour que les PED, en particulier les moins avancés d’entre eux, s’assurent une part de la croissance du commerce international, qui corresponde à leur développement économique».

La philosophie générale de l’OMC est que ces objectifs doivent être atteints en allant vers le libre-échange, c'est-à-dire par une réduction conséquente des droits de douane et autres barrières commerciales, ainsi que par la suppression des traitements discriminatoires dans les relations commerciales internationales (un membre de l'OMC doit traiter de la même manière tous ses partenaires commerciaux).

Pour faciliter les échanges, l’ensemble des membres de l’OMC doivent respecter des principes fondamentaux, parmi lesquels :

1. La clause de la nation la plus favorisée (NPF), qui se réfère à la non-discrimination entre membres : les concessions commerciales accordées par un membre à un autre doivent être étendues à tous les autres membres ; ainsi un pays pratiquant des droits de douane inférieurs auprès d’un pays particulier membre de l’OMC se doit de les appliquer aux autres membres.

   Il existe des exceptions à la clause NPF. Ainsi, la clause NPF ne s’applique pas lorsque des pays s’accordent mutuellement des concessions commerciales dans le cadre d’accords de libre-échange. Le système généralisé de préférences (aussi appelé le système de préférences généralisées, SPG) est également une exception à la clause NPF. Il permet aux pays développés d’accorder aux importations en provenance des PED des droits de douane plus faibles que ceux pratiqués auprès des autres partenaires commerciaux. Les SPG, lorsqu’ils sont mis en place, doivent être généralisés à l’ensemble des PED, ou bien à l’ensemble des pays les moins avancés (PMA).

2. La clause du traitement national, qui se réfère à la non-discrimination entre produits nationaux et produits importés : une société ou un produit étranger doit bénéficier d’un traitement égal à celui consenti aux sociétés et produits nationaux dans un pays membre.
3. Le principe de la réciprocité : ce principe veut que chaque pays s’engage à accorder des avantages commerciaux équivalents à ceux que lui consent un pays partenaire. C’est en particulier une obligation dans le cadre des accords de libre-échange. Notons que le SPG est également une exception à ce principe puisque les PED et les PMA qui bénéficient de SPG ne sont pas tenus d’accorder des concessions équivalentes aux pays avec lesquels ils échangent.

Un traitement spécial pour les pays en développement

Les PED bénéficient dans la plupart des accords d’un traitement plus favorable que les pays développés : le traitement spécial et différencié (TSD). Ce traitement consiste en différentes dispositions dont des délais de transition plus longs pour la mise en œuvre des Accords, des obligations réduites ou encore des exemptions. Les PMA, quant à eux, ne sont soumis à aucune obligation de réduction.

Source : OMC

QUE FAIT L’OMC ?

Les fonctions de l’OMC sont au nombre de cinq :

1. Administrer l’application des accords commerciaux entre ses membres ;
2. Fournir un forum aux futures négociations commerciales ;
3. Administrer le règlement des différends commerciaux ;
4. Examiner les politiques commerciales de ses membres ;
5. Coopérer avec les institutions de Bretton WoodsBretton Woods est une ville des États-Unis où sont signés en 1944 les Accords économiques posant les bases du système financier international d'après la Seconde Guerre mondiale. Leurs objectifs sont de mettre en place les bases de la politique monétaire mondiale et de favoriser la reconstruction et le développement économique des pays touchés par la guerre. (FMI et Banque mondiale).

L’organe de règlement des différends est en quelque sorte le gendarme de l’OMC. L’activité de règlement est centrale, car elle permet de veiller à l’exécution des droits et des obligations. Elle doit également assurer sécurité et prévisibilité au système commercial multilatéral.

Une procédure de règlement des différends est définie et des dispositions sont prévues contre toute tentative d’obstruction face aux décisions rendues. Toutefois, l’efficacité des mesures de rétorsion contre un membre « contrevenant » est faible si celui qui porte plainte est économiquement faible. Ces mesures sont aussi très coûteuses et leur effectivité dépend en grande partie de la volonté des membres à s'y prêter.

Le système de droits et d’obligations de l'OMC est aussi renforcé par le mécanisme d'examen des politiques commerciales (MEPC). Celui-ci assure le suivi des politiques commerciales des membres de l'OMC et doit ainsi permettre d’améliorer leur transparence et leur compréhension. On distingue trois cycles d'examen :

1. tous les deux ans pour les quatre plus grandes entités commerciales (États-Unis, Union européenne [UE], Japon et Canada) ;
2. tous les quatre ans pour les seize pays suivants ;
3. et tous les six ans pour les autres pays membres.

Des dispositions prévoyant un intervalle plus long ont été prises pour les PMA.

COMMENT FONCTIONNE L’OMC ?

Une structure très dense

Pour apprécier pleinement le fonctionnement de l’OMC, il est important d’en comprendre la structure et le rôle des divers organes qui la composent. Deux grandes instances, la Conférence ministérielle et le Conseil général, chapeautent un ensemble de comités, conseils et groupes de travail. Tous les membres de l'OMC peuvent participer à tous ces espaces, à l’exception de l’Organe d'appel, de l’Organe de règlement des différends (ORD), de l’Organe de supervision des textiles et des comités plurilatéraux.

Source : OMC

La conférence ministérielle

La Conférence ministérielle est l'organe de décision suprême de l'OMC. Elle est composée de représentants de tous les gouvernements membres et se réunit au moins tous les deux ans. Elle peut prendre des décisions sur toutes les questions relevant de tout accord commercial multilatéral.

© Anne Wagner

Le Conseil général

Le Conseil général correspond au second niveau de la hiérarchie de l'OMC. Il est composé de représentants de tous les gouvernements membres (ambassadeurs ou fonctionnaires permanents basés à Genève). Le Conseil général se réunit environ une fois par mois pour adopter des décisions. Il se réunit également en tant que :

• Organe d’examen des politiques commerciales (OEPC) pour procéder à l’analyse des politiques commerciales,
• Organe de règlement des différends (ORD) pour superviser la mise en œuvre des procédures de règlement des différends.

Les Conseils

Il existe trois conseils correspondant aux trois grands secteurs des échanges commerciaux :

1. Le Conseil du commerce des marchandises
2. Le Conseil du commerce des services
3. Le Conseil des Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce

Ces conseils, composés de représentants de tous les membres de l’OMC, sont chargés de superviser le fonctionnement des accords de l’OMC sous la supervision du Conseil général.

Les trois conseils ont aussi des organes subsidiaires, chargés chacun de sujets spécifiques. Le Conseil du commerce des marchandises par exemple encadre onze comités qui travaillent sur des sujets précis (agriculture, accès au marché, subventions, mesures antidumping…) ; les organes subsidiaires du Conseil du commerce des services s'occupent des services financiers, de la réglementation intérieure, des règles de l'AGCS et des engagements spécifiques. Ces comités sont composés de représentants de tous les pays membres de l’OMC.

Plusieurs autres organes chargés de questions spécifiques, des comités ou des groupes de travail, rendent compte au Conseil général. Il existe cinq comités autres que ceux qui relèvent des trois Conseils ; le Comité sur le commerce et le développement (CCD) notamment examine la mise en œuvre des dispositions spéciales pour les PED. Ces comités sont composés de représentants de tous les pays membres de l’OMC.

Le Secrétariat

Le Secrétariat de l’OMC est relativement restreint ; son pouvoir et son autonomie sont limités. Ses quartiers généraux sont basés à Genève en Suisse. À sa tête, un Directeur général est élu pour quatre ans par le Conseil général. C’est actuellement un français, Mr Pascal Lamy qui est le cinquième Directeur général de l’OMC. Sa désignation a pris effet le 1er septembre 2005 pour un mandat de quatre ans.

Un mode de gouvernance officiellement démocratique

De toutes les organisations intergouvernementales exerçant un mandat mondial, l’OMC est sans doute la plus démocratique. Son système de gouvernance est basé sur le principe « un pays, une voix ».

La prise de décisions se fait par consensus, c'est-à-dire lorsqu’aucun des membres présents à une réunion ne s’oppose formellement à la décision proposée. Le consensus permet à tous les membres de s'assurer que leurs intérêts sont dûment pris en compte, même si, à l’occasion, ils décident de s’associer à un consensus dans l’intérêt supérieur du système commercial multilatéral. Lorsque le consensus n'est pas possible, l'accord de l'OMC prévoit la possibilité de mettre la question aux voix - la décision est alors prise à la majorité des votants, chaque membre disposant d’une voix.

Toutefois dans la pratique, les décisions sont généralement prises par consensus, sans vote. Les consultations informelles de l’OMC, en groupes restreints, jouent un rôle crucial pour amener des membres très hétérogènes à un accord. Les sujets ne sont habituellement abordés en réunion formelle plénière que lorsqu’un accord a été atteint dans les discussions informelles préalables.

QUELLE PLACE POUR L’AFRIQUE ?

Comme présenté dans le bref historique de l’OMC, celle ci-a principalement été conçue par et pour des pays développés. Peu de pays africains sont signataires du GATT en 1948 - notamment en raison de la date de leurs indépendances - et actifs lors du cycle d’Uruguay (1986-1993) précédant la création de l’OMC. Les pays africains représentent aujourd’hui un poids non négligeable par leur nombre, mais ils pèsent encore peu dans la réalité des décisions et peinent à participer pleinement à l’OMC. La participation effective et active des pays africains reste un défi majeur. À défaut, les pays africains risquent de se voir imposer des règles multilatérales inadéquates en matière d’élaboration de politiques publiques, ainsi que voir leurs sujets de préoccupation écartés de l’agenda des négociations.

Source : OMC

Une Afrique sous-représentée à Genève

La structure de l’OMC, avec de nombreux espaces de négociation, la fréquence des réunions, le nombre important de dossiers techniques à suivre en même temps oblige à disposer d’une présence forte au siège de l’OMC, ainsi que d’une expertise pointue sur le contenu des dossiers comme sur les techniques de négociation. La plupart des pays membres ont une mission diplomatique à Genève, parfois dirigée par un ambassadeur spécialement accrédité auprès de l’OMC. Les membres de ces missions assistent aux réunions des nombreux conseils, comités, groupes de travail et groupes de négociation, au siège de l’OMC. Mais être présent à Genève, donc avoir une représentation en la personne d’un ambassadeur et de fonctionnaires permanents représente un coût non négligeable, pesant lourd dans le budget des États, en particulier des pays africains.

Les déséquilibres importants existant entre les pays membres de l’OMC quant à la taille de leur représentation, ont pour conséquence que le processus de décision est en réalité loin d’être démocratique. En outre, si les décisions ne sont prises que par les membres, le Secrétariat basé à Genève joue un rôle important dans le processus de négociation et de prise de décision, ce qui renforce encore l’importance d’avoir une représentation de taille critique.

Les réunions appelées « Salon Vert » (le vert est la couleur des murs du bureau du Directeur), sont un bon exemple de réunions informelles organisées en petits comités par le Secrétariat dans les murs de l'OMC. La plupart du temps, ces réunions ne sont notifiées qu’à un groupe restreint de pays membres, en particulier la « Quadrilatérale » ou « Quad » (États-Unis, UE, Canada et Japon). D'autres grands pays comme l’Australie, l'Inde et le Brésil ont rejoint ce groupe. On arrive ainsi à des compromis sans la pleine participation de l’ensemble des membres aux débats principaux et aux négociations. Une fois que les réunions « Salon vert » ont dégagé un consensus, il devient difficile pour les PED de bloquer une décision. En outre, le processus de négociation qui précède tout accord est traversé de luttes de pouvoir qui ne jouent bien sûr pas en faveur des pays africains.

Des alliances nécessaires

Pour se faire entendre dans les négociations, et pouvoir influencer le contenu et l’agenda des négociations, le poids socio-économique et politique des pays est déterminant. Compte tenu de la faiblesse des économies africaines, les alliances entre pays africains et avec d’autres pays membres sont indispensables. Afin de peser dans les négociations, les pays tendent à se rassembler au sein de groupes de position partageant des intérêts communs. Il faut souligner que ces groupes sont en évolution permanente et se recomposent au gré des enjeux spécifiques de négociation. Il y a des recoupements entre les groupes, certains pays pouvant appartenir à plusieurs d’entre eux.

Sources

• OMC, www.wto.org