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L’Accord sur l’agriculture (AsA) fait partie des nombreux accords de l’OMC mis en place au moment de sa création début 1995. Il est entré en vigueur le 1er juillet 1995 et est en renégociation depuis janvier 2000. La compréhension du contenu de cet Accord est essentielle pour les acteurs de l’agriculture africaine car il définit des règles sur l’utilisation des instruments de politiques agricoles.
Jusqu’en 1986, l’agriculture est exclue des négociations commerciales internationales. Elle est considérée comme un secteur à part, pouvant bénéficier d’une forte protection et d’un appui important des États. Les grandes régions productrices, et en premier lieu les États-Unis et l’Europe, mettent ainsi en place divers instruments permettant un développement rapide de leur agriculture. Mais ces politiques, en favorisant une agriculture très productive, génèrent aussi des excédents croissants de plus en plus difficiles à écouler. À partir des années 1980, on assiste à une guerre commerciale entre les grands pays exportateurs à coups de subvention à l’exportation. Le coût excessif de ces politiques et leurs effets néfastes croissants sur les échanges internationaux de produits agricoles conduit les grands pays fournisseurs à intégrer l’agriculture dans les négociations du Cycle d’Uruguay (1986-1994). Il s’agit donc à cette époque d’apporter un minimum de règles dans les échanges et les politiques de soutien qui les sous-tendent.
Et c’est sur l’agriculture que les négociations durant le cycle d’Uruguay vont achopper le plus. Les principaux acteurs du groupe de négociations sur l’agriculture constitué à l’occasion de ce Cycle sont les États-Unis, la Communauté européenne et dans une moindre mesure le groupe des pays agro-exportateurs, appelé groupe de Cairns (voir fiche 2). Les deux points clés de ces négociations sont :
Les États-Unis sont favorables à la promotion d’une libéralisation accrue du commerce agricole, la Communauté européenne est pour sa part nettement moins favorable à une libéralisation radicale mais souhaite arriver à un compromis acceptable. Le groupe de Cairns milite en faveur de la réduction du protectionnisme et des mesures de soutiens internes. Les pays en développement insistent sur la nécessité de bénéficier d’un traitement spécial et différencié dans les négociations. L’agriculture jouant un rôle majeur dans le développement de leurs pays, les nouvelles règles ne doivent pas freiner la croissance et imposer des restrictions trop fortes aux politiques de soutien des pouvoirs publics.
Après des négociations difficiles, le Cycle d’Uruguay aboutit à un premier Accord sur l’agriculture qui rentre en vigueur le 1er juillet 1995.
L’AsA de 1995 propose des règles pour améliorer l’accès aux marchés, c'est-à-dire permettre d’exporter plus facilement, ce qui implique réciproquement d’accepter plus d’importations sur ses propres marchés. Ces règles visent à faciliter les échanges en abaissant les barrières commerciales, celles-ci étant considérées comme des outils qui faussent la compétitivité des produits et découragent les échanges.
Les barrières commerciales comprennent d’une part des barrières tarifaires, c’est-à-dire les droits de douane (taxes à l’importation). Si par exemple, au Sénégal, on applique un droit de douane fixé à 20 % de la valeur d’importation à un produit importé d’une valeur de 100 FCFA son prix de vente sur le marché sénégalais sera de 120 FCFA. Les 20 FCFA auront été rajoutés et versés par l’importateur à l’État sénégalais.
Les barrières commerciales comprennent d’autre part des barrières non tarifaires telles que les contingents tarifaires Mécanisme prévoyant deux taux de droit de douane pour un volume d’importation donné : un taux réduit qui s'applique jusqu'à la limite du contingent et un taux supérieur quand le contingent est dépassé.. Ces barrières permettent de fixer une limite de contingent au-delà de laquelle toutes les importations seront taxées d’un droit de douane nettement supérieur et seront donc vendues plus chères sur le marché de destination.
Dans ce cas, les quantités importées à hauteur de 2500 tonnes seront taxées d’un droit de douane à 10%, les quantités dépassant la limite de 2500 tonnes, seront taxées à 80%
Ainsi la taxation permet de protéger les produits locaux en les rendant plus compétitifs face aux importations.
L’abaissement des barrières commerciales imposé par l’AsA se réalise en deux étapes : il s’agit d’abord d’assurer la transparence des niveaux de protection, puis de les réduire.
Par ailleurs, l’AsA donne la possibilité aux PED de ne pas tarifer leur protection mais de fixer leurs droits de douane à des taux libres, dits « taux plafond ». Or, du fait de l’application de programmes d’ajustement structurel (voir fiche 1), les PED disposent de niveaux de protection faibles. Appliquer une tarification sur ces niveaux de protection faibles serait défavorable pour ces pays. De plus, l’exercice de tarification étant complexe, les PED préfèrent opter pour la fixation de taux plafond. Ce taux leur permet d’augmenter leur niveau de protection.
À la fin de la période de mise en application, tous les droits de douane doivent être « consolidés » et « plafonnés », c’est-à-dire fixés à un taux maximum qui ne peut plus être augmenté.
Dans certaines situations bien spécifiées par l’AsA, les pays peuvent restreindre temporairement les importations d’un produit en ajoutant des droits supplémentaires aux droits habituellement appliqués sur les importations. Ces mesures sont les « dispositions de sauvegarde ». L’AsA prévoit une « sauvegarde spéciale » tandis que la sauvegarde standard est une disposition du GATT (voir fiche 2).
Le GATT comprend de nombreuses dispositions de sauvegarde. La sauvegarde standard peut être mise en œuvre en cas de dumpingLe dumping est défini par le GATT comme la vente des produits à des prix inférieurs aux prix pratiqués sur le marché intérieur du pays exportateur. Il faut souligner que le dumping est généralement défini autrement, comme la vente d’un produit à un prix inférieur à ses coûts de production.. Une mesure de sauvegarde peut aussi être mise en place pour protéger une nouvelle filière de production (industrie naissante), ou protéger la santé des populations (comme lors de l’épidémie de grippe aviaire)). Elle peut également être appliquée dans le cas où il y aurait une forte détérioration de la balance des paiements, c'est-à-dire une forte augmentation des importations par rapport aux exportations.
Les gouvernements sont autorisés à prendre des mesures d’urgence en cas d’effondrement des prix sur le marché mondial ou d’augmentation soudaine des importations afin de protéger leurs marchés et leurs producteurs locaux. La taxe supplémentaire ne doit pas dépasser 30 % du droit de douane et ne peut être appliquée que jusqu’à la fin de l’année au cours de laquelle elle a été instituée. Par ailleurs, cette disposition spécifique de l’AsA ne peut être utilisée par les nombreux PED qui ont choisi de consolider leurs droits de douane à des taux plafond ; ceux-ci sont censés être suffisamment élevés pour protéger les pays de toute augmentation des importations.
Dans les faits, il est difficile pour les pays africains de recourir aux dispositions de sauvegarde. Elles sont utilisables dans des situations bien spécifiques. Elles sont limitées dans le temps, complexes à mettre en œuvre et exigent une forte expertise.
L’AsA vise à limiter le recours aux soutiens internes à la production considérés comme faussant la concurrence sur les marchés mondiaux. Les soutiens internes sont classés en trois catégories, ou trois « boîtes », en fonction de leurs impacts sur les marchés mondiaux.
Boîtes |
Boîte orange |
Boîte bleue |
Boîte verte |
Mesures concernées |
Mesures ayant un effet direct sur la production :
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Programmes de limitation de la production : les paiements directs aux producteurs pour les aider à limiter leur production. |
Mesures n’ayant pas d’effet de distorsion sur les échanges : paiements directs et mesures de soutien qui ne sont ni liés au volume de production ni aux prix. |
Exemples |
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Surtout créés pour les aides en Union européenne et États-Unis :
Ces paiements, effectués par les gouvernements, sont égaux à la différence entre le prix- cible et le prix moyen à la production. |
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Règles applicables de l’AsA |
Ce type de soutien doit être réduit. Le volume financier de ces mesures est d’abord quantifié pour la période de référence 1986-88 puis soumis à des réductions. Les pays développés doivent les réduire de 20 % de 1995 à 2000.
Le traitement spécial et différencié s’applique pour les PED et les PMA. Les PED doivent opérer une réduction de 13,3 % entre 1995 et 2004. Les PMA ne sont pas soumis à une obligation de réduction.
Certaines exceptions existent pour les PED, notamment les subventions aux intrants pour les agriculteurs à faible revenu, certains encouragements à l’investissement dans l’agriculture, ainsi que l’assistance pour le remplacement de cultures illicites. |
Ces aides ne font pas l’objet d’un engagement de réduction, mais elles ne peuvent pas être augmentées. |
Ces aides ne font pas l’objet d’un engagement de réduction et peuvent même être augmentées sans limitation. |
Les pays peuvent donc maintenir leurs programmes de soutien, dans les limites autorisées. Toutefois aucun pays ne peut introduire de nouveaux programmes de soutien s’il n’en avait pas pendant la période de référence.
En instituant des règles sur le recours aux soutiens internes, l’AsA n’interdit pas l’utilisation d’instruments de politique agricole. Au contraire, il donne la possibilité de maintenir, voire d’accroître certains d’entre eux, à savoir ceux dont l’incidence sur les échanges est considérée neutre (boîtes bleue et verte). Toutefois, cette opportunité n’est guère adaptée aux PED ; ceux-ci n’utilisent pas les modes de soutien figurant dans la boîte bleue et font face à de fortes contraintes budgétaires pour utiliser les soutiens relativement coûteux de la boîte verte.
En outre, le choix de la période de base pour le calcul des soutiens de la boîte orange, ainsi que l’impossibilité d’augmenter ces soutiens créent un déséquilibre entre pays développés et ceux en développement. En effet, dans la période de référence retenue (1986-88), la plupart des PED ont déjà réduit, voire aboli, leurs soutiens internes dans le cadre des programmes d’ajustement structurel et n’ont aujourd’hui plus la possibilité de revenir en arrière en les augmentant à nouveau.
Les négociations de l’AsA ont fortement incité l’Union européenne à modifier sa politique agricole commune (PAC) et plus particulièrement à diminuer les mesures de soutien à la production et au marché, recensées dans la boîte orange. Cependant, si les dépenses de soutien au marché ont effectivement diminué, on constate que les dépenses allouées aux aides directes et au développement rural ont augmenté de manière significative. On observe ainsi pour l’UE un transfert de la boîte orange vers la boîte verte.
L’AsA vise à réduire les subventions à l’exportation. Il estime que celles-ci faussent la compétitivité réelle d’un pays, en lui permettant d’abaisser ses prix à l’exportation. Lors de la mise en œuvre de l’AsA en 1995, les grands utilisateurs de ces subventions sont l’Union européenne et les États-Unis. La plupart des autres pays, surtout les PED, n’ont pas recours à ce type d’instrument, les programmes d’ajustement structurel limitant le recours aux subventions.
Les subventions à l’exportation incluent :
Les crédits et les garanties de crédits à l’exportation, les entreprises commerciales d’État et l’aide alimentaire ont été introduits comme sujets de renégociation de l’AsA dans l’Accord cadre de juillet 2004. Ces mesures peuvent en effet aider de manière significative les exportateurs à exporter à des prix artificiellement bas.
L’AsA requiert à la fois la réduction des montants consacrés aux subventions à l’exportation et des volumes exportés qui en bénéficient. Les pays développés doivent réduire de 36 % les budgets consacrés aux subventions dans une période de six ans et de 21 % le volume des exportations subventionnées.
L’Accord sur l’agriculture est en renégociation depuis janvier 2000 conformément au principe de l’OMC d’être un espace continu de libéralisation. L’objectif de la renégociation est donc d’aller plus loin dans la définition de nouvelles règles de libéralisation, dans chacun des trois volets de l’Accord. Plusieurs points de négociation divisent les membres et aucun consensus n’a été trouvé sur la manière de résoudre ces conflits. L’impasse est telle qu’en juillet 2006 les négociations ont été suspendues, annulant toute chance de conclure le Cycle de Doha pour le développement (voir fiche 2) avant la fin 2006. Depuis février 2007 les négociations ont repris, mais un accord permettant de terminer le cycle n’a toujours pas été trouvé.
Les principaux points d’achoppement portent sur les nouvelles réductions des droits de douane (pourcentage de réduction, couverture des produits, durée de mise en œuvre, etc.), et les flexibilités possibles pour certains produits. Certains pays développés souhaitent un maximum de flexibilité pour les produits qu’ils jugent sensibles. Les PED, notamment les pays africains, souhaitent également une flexibilité maximum dans la réduction des droits de douane sur des produits « spéciaux » en matière de lutte contre la pauvreté et de sécurité alimentaire. Concernant le volet des soutiens internes, les négociations butent notamment sur les réductions supplémentaires à réaliser au sujet des mesures de soutiens orange, mais aussi sur une redéfinition des boîtes bleue et verte. S’agissant du volet des soutiens à l’exportation, bien que l’Union européenne ait accepté de supprimer ses subventions sur les exportations, les négociations restent bloquées car la mise en œuvre de la décision de l’UE est conditionnée par les concessions faites par les autres membres, en particulier les États-Unis, sur les crédits à l’exportation, l’utilisation abusive de l’aide alimentaire et les entreprises commerciales d’État.
Les règles de l’Accord ne changent pas fondamentalement la situation des pays africains. Elles consolident au contraire la faible marge de manœuvre des pays pour élaborer les politiques agricoles en imposant des règles, certes plus souples que celles des programmes d’ajustement structurel, mais qui vont dans le même sens (voir fiche 9). En outre, les conditions du commerce international, en particulier en matière de prix des produits tropicaux, leur sont toujours défavorables.
Pour défendre leurs intérêts, les pays africains se sont mobilisés et organisés au sein de l’Union africaine et font partie à l’OMC du groupe de position G90 (voir fiche 2). Un des enjeux fort de ces négociations pour les pays africains est de faire en sorte que la dimension développement reste au centre des discussions du Cycle de Doha. Dans cette optique, la position des pays africains est de soutenir les propositions faites par un groupe de pays (le G33) souhaitant un traitement spécifique pour les produits spéciaux.
Par ailleurs, le constat de la persistance de l’instabilité des prix des produits de base agricoles, ainsi que de leur baisse sur le moyen-long terme, a conduit l’Union africaine à soutenir en 2006 une initiative portée par quelques pays africains sur les produits de base. Les pays africains souhaitent que l’OMC soit véritablement le lieu de régulation des marchés internationaux des produits de base, non pas en laissant faire le libre-échange, mais en mettant en place des actions collectives comme les accords produits permettant aux pays exportateurs de réguler l’offre sur ces marchés.