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La mise en œuvre des politiques agricoles des différents pays membres de l’OMC peut susciter des différends, voire des conflits, lorsque les intérêts sont divergents ou contradictoires. Pour les pays africains, le coton est le cas le plus illustratif d’un différend au sein de l’OMC.
La culture du coton s’est fortement développée en Afrique depuis les années 1980 : elle a doublé entre 1985 et 2007. Parmi les vingt-cinq pays africains producteurs de coton, ceux de l’Afrique de l’Ouest et du Centre représentent les deux tiers des quantités produites.
Au Sommet Afrique-France, en février 2007, le Président du Burkina Faso rappelle que 20 millions de personnes en Afrique subsaharienne sont concernées par la culture du coton, plantée principalement par des petites exploitations familiales. Le coton africain est produit avec relativement peu de moyens : eaux pluviales ; pas de mécanisation ; main-d’œuvre familiale faiblement rémunérée. La récolte à la main donne des fibres plus longues et un coton de bonne qualité. En termes de rapport qualité/prix, l’Afrique de l’Ouest bénéficie d’un avantage comparatif naturel dans la production de coton.
Dans les régions cotonnières de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, la culture du coton a eu un impact significatif en termes de réduction de la pauvreté, parce qu’elle a permis d’apporter un revenu numéraire aux familles concernées, mais aussi par le développement des infrastructures (routes, écoles, dispensaires de soin par exemple). De plus, la production de coton contribue même à améliorer la production céréalière dans les zones de savanes. La production de maïs s’accroit grâce à un système de rotation approprié et l’engrais obtenu avec des crédits garantis par le coton.
L’Afrique dans sa totalité se hisse au cinquième rang des producteurs mondiaux, après la Chine, l’Inde, les États-Unis et le Pakistan, et devant le Brésil et l’Ouzbékistan, les autres pays producteurs étant loin derrière en termes de volumes produits.
Contrairement à d’autres pays producteurs, comme les États-Unis, la Chine, l’Inde ou le Brésil, la plupart des pays africains ne transforment pas le coton produit sur leur territoire, mais l’exportent sous forme de balles de coton brut. Le premier pays consommateur est la Chine, et de très loin. En effet, la production locale est incapable de répondre aux besoins croissants de l’industrie textile chinoise, la plus importante au monde.
Les principaux pays africains producteurs de coton sont donc, pour la plupart, très dépendants des exportations de coton, souvent le seul (ou le principal) produit exporté. De ce fait, la variation du prix du coton sur le marché mondial a un impact économique et social très important pour ces pays et leurs populations.
Or, depuis le milieu des années 1990, le prix mondial du coton est en forte baisse et en 2001- 2002, il tombe à son niveau le plus bas depuis 30 ans. Cette baisse est due à une croissance de la production mondiale, qui n’est pas absorbée par la demande, pourtant elle aussi en hausse.
Indice A de cotton outlook, http://www.cotlook.com
Cette baisse des prix entraîne automatiquement une réduction des recettes d’exportation des pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, qui exportent 95 % de leur production cotonnière. Suite à cette baisse de prix, les ministres de l’Agriculture des pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre commanditent une étude pour évaluer les préjudices causés à leurs pays. Le manque à gagner des pays africains en termes de recettes nettes d’exportation est alors estimé à 250 millions de dollars en 2001-2002. En 2005, le montant est revu à 400 millions de dollars, soit bien au-delà de l’aide publique multilatérale et bilatérale perçue par l’Afrique.
Les conséquences sont également importantes pour les producteurs eux-mêmes. Le prix payé au producteur suit le prix mondial, et le revenu des familles productrices de coton se réduit fortement, augmentant la pauvreté dans les régions cotonnières.
Plusieurs facteurs expliquent la chute des prix du coton : la concurrence des fibres synthétiques, la morosité de l’économie mondiale, et surtout la croissance de la production, qui atteint un niveau record en 2001-2002. Du coup, les quantités vendues sur le marché mondial suivent le mouvement et les prix chutent. Les États-Unis, premiers exportateurs mondiaux, et de loin, sont les principaux responsables de la hausse des exportations.
La croissance de la production de coton aux États-Unis et, dans une moindre mesure, dans l’Union européenne, est favorisée par des subventions accordées aux producteurs. Ces subventions sont chiffrées au total à 4,5 milliards de dollars, soit les trois quarts de la valeur des exportations mondiales. Encourageant la production, les aides ont eu pour effet une hausse des exportations, et donc une baisse du prix mondial.
Aux États-Unis, les exploitations sont hautement mécanisées. Le coût de production moyen en 2001-2002 dépasse d’environ 50 % celui des pays de la zone cotonnière de l’Afrique de l’Ouest et du Centre où la main-d’œuvre est rémunérée à moins de 1 dollar par jour. Il y a un contraste saisissant entre le million de ménages africains cultivant 2 ou 3 hectares de coton et les quelques milliers de planteurs américains cultivant 1 000 hectares de coton et contribuant à la moitié de la production des États-Unis, soit le double de la production de l’Afrique de l’Ouest et du Centre.
Les subventions américaines se concentrent sur ces milliers de planteurs américains. Le comité consultatif international sur le coton (CCIC) estime que 40 % des subventions mondiales sont destinées à 25 000 producteurs américains et que 80 % de ces subventions sont destinées à 3 000 d’entre eux. À noter que sur la période 2002-2004, le Gouvernement américain distribue en subventions l’équivalent de la valeur de la production de coton. Sans ces subventions, le coton américain ne serait pas rentable.
Tous les pays exportateurs de coton qui ne subventionnent pas leurs producteurs sont confrontés à cette concurrence déloyale. Le Brésil d’une part, et les pays africains d’autre part, protent alors la question du coton devant l’OMC, en utilisant des stratégies différentes.
En septembre 2002, le Brésil introduit un recours devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC à Genève (voir fiche 2) contre les subventions américaines sur le coton, du fait de leurs effets sur les prix internationaux. Le Brésil déclare subir un préjudice grave causé par les subventions accordées aux producteurs de coton américains. Deux autres pays le rejoignent rapidement.
Le Brésil invite alors les pays de la zone CFA à se joindre à lui comme co-plaignants dans son différend avec les États-Unis. Les pays africains déclinent d’abord cette invitation, mais le Bénin et le Tchad décident en mars 2003 de se porter tierce partie dans ce différend. Ce statut permet à ces deux pays de présenter des communications lors des procédures pour appuyer les demandes du Brésil. Toutefois les solutions apportées au différend ne concerneront que le Brésil.
Différentes étapes sur plusieurs années seront nécessaires pour voir finalement la condamnation des États-Unis en mars 2005. Cependant jusqu’en juin 2007, la procédure n’est pas terminée. À la demande du Brésil, un groupe spécial de mise en conformité est saisi pour évaluer si les États-Unis appliquent bien la décision de mars 2005.
Le Brésil argumente qu’en versant des aides à leurs producteurs de coton, les États-Unis n’ont pas respecté l’Accord agricole de l’OMC, et contribuent ainsi à la baisse des cours mondiaux, portant préjudice aux producteurs brésiliens. En particulier, le Brésil estime que certaines des aides non notifiées (non déclarées) par les États-Unis à l’OMC doivent être considérées comme des subventions à l’exportation, et que d’autres aides sont déclarées dans la mauvaise catégorie. L’ORD donne raison au Brésil, en décidant d’une reclassification des aides américaines.
En novembre 2001, quatre OP de coton - l’Union nationale des producteurs de coton du Burkina Faso, la Fédération des unions de producteurs du Bénin, le Syndicat des producteurs de coton et vivriers du Mali et la Maison des paysans de la région du Sud-Ouest de Madagascar - publient « L’appel de Bobo-Dioulasso » (de la ville éponyme au Burkina Faso). Elles demandent solennellement aux États-Unis et à l’Union européenne de stopper les subventions accordées à leurs producteurs de coton qui sont, selon eux, à l’origine de la chute des prix du coton sur le marché international. C’est le début d’une série d’initiatives paysannes qui marquent l’année 2002 à travers une mobilisation internationale. Cette mobilisation des producteurs pousse leurs gouvernements à porter le dossier du coton à l’OMC.
En avril 2003, quatre pays africains, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad lancent « l’initiative sectorielle sur le coton », appelée plus couramment l’initiative coton. C’est le Bénin qui transmet à l’OMC le texte au nom des quatre pays.
Argumentant que la culture de coton est stratégique pour leurs économies, compte tenu de la place occupée par la production, et que les préjudices subis par la baisse des cours mondiaux sont très importants, les quatre pays africains, par cette initiative, demandent que soit décidée, lors de la Conférence ministérielle de Cancún, la suppression de tous les soutiens (internes et à l’exportation) versés par les pays développés à leurs producteurs de coton. Cette demande vise essentiellement l’Union européenne et les États-Unis. D’autre part, les quatre pays demandent que tant que cette décision n’est pas appliquée, des compensations financières leur soient versées.
Fait sans précédent à l’OMC, pour montrer l’importance du sujet, le président du Burkina Faso, Blaise Compaoré, défend en personne le dossier coton des quatre pays, lors du Conseil général de mai 2003. Au lendemain de la transmission du texte sur l’initiative coton à l’OMC, les pays producteurs de coton commencent une campagne internationale de sensibilisation. Cette campagne se fait avec l’appui des ONG nationales et internationales et voit la forte mobilisation des producteurs de coton africains.
La proposition est rapidement soutenue par le groupe des pays les moins avancés et par le groupe africain. Lors de la première discussion sur ce sujet, en juillet 2003, lors du Comité sur l’agriculture, certains pays développés, comme la Norvège, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, appuient sans réserve l’initiative.
L’impossibilité de trouver une réponse adéquate à l’Initiative coton est un des facteurs d’échec de la Conférence ministérielle de Cancún (Mexique) en septembre 2003. Les pays africains producteurs, leurs organisations paysannes, ainsi que les ONG nationales et surtout internationales qui les soutiennent, sont présentés comme les principaux acteurs de ce blocage.
Dans le cadre des négociations à l’OMC sur l'agriculture et sur les trois piliers de l’Accord agricole (accès aux marchés, soutien interne, et concurrence à l'exportation), un sous-comité coton est créé en juillet 2004, dans le but de trouver des solutions “de manière ambitieuse, rapide et spécifique”. Cependant, aucune solution spécifique pour le coton n’est apportée lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong, en décembre 2006.
Au final, la forte mobilisation africaine et internationale sur le dossier coton n’a pas ébranlé la position des États-Unis. Malgré la résonnance apportée par les médias du monde entier, les États-Unis continuent à soutenir ses producteurs de coton. De son côté, l’Union européenne modifie sa politique cotonnière en 2003, mais compte tenu de son faible poids sur le marché international du coton, cela n’a pas d’effet sur les prix. Cependant, les acteurs africains nouvellement entrés dans les négociations internationales bénéficient d’un effet d’apprentissage considérable.
Contrairement au Brésil qui a déposé une plainte, les quatre pays africains choisissent la voie du dialogue et de la négociation. Les pays africains ne veulent pas affronter directement les pays développés producteurs, en particulier parce que la procédure du règlement des différends est longue, coûteuse, et nécessite de pouvoir présenter un dossier juridiquement très solide et argumenté.
Le coton est pour l’Afrique le dossier le plus solide défendu à l’OMC. Il pose la question de la place laissée aux agriculteurs des pays en développement dans la mondialisation actuelle. Mais si aucun résultat ne ressort des négociations, cela risque de poser la question de l’intérêt pour les pays africains de continuer à négocier.
D’autre part, il est vrai que si l’arrêt des subventions facilitera la vie de millions d’Africains pour lesquels le coton est la seule source de revenu, il n’aura cependant que peu d’incidence sur le commerce mondial à long terme. Les producteurs de coton peuvent se retrouver dans la même impasse que les producteurs de café et de cacao. En effet, les prix de ces deux derniers produits, pourtant non subventionnés, connaissent des baisses vertigineuses depuis trois décennies. La question de la diversification de la production, de la dépendance vis-à-vis d’un produit exporté non transformé, et celle de la gestion de l'offre méritent d'être posées.
La demande des pays africains est justifiée par la nécessité de mieux adapter les règles de jeu du commerce international aux besoins de développement des pays pauvres. L’ORD ne change pas les règles pour que la situation de l’Afrique s’améliore. Il ne fait qu’appliquer les règles existantes. Certes, les États-Unis suppriment, à la demande de l’OMC, les subventions cotonnières à l’exportation, mais ils conservent les subventions internes qui sont néfastes pour les pays en développement (PED).
Solliciter l’ORD comporte des coûts financiers souvent hors de portée de la plupart des PED. Le groupe des pays africains à l’OMC demande la création d’un fonds destiné à permettre à ces pays et aux PMA en particulier, d’avoir accès à l’ORD sans avoir à faire face à des coûts élevés. Cette demande est accueillie avec peu d’enthousiasme de la part des États-Unis et de l’Union européenne.
L’ORD est un mécanisme qui est largement réservé aux pays riches. Certains PED peuvent avoir des difficultés à introduire des actions contre une grande puissance dont ils « dépendent » encore politiquement, financièrement et économiquement.
Enfin, les mesures de rétorsion prévues comme sanctions sont souvent hors de la portée des PED. En effet, les mesures de rétorsion s’appuient sur le droit d’augmenter ses tarifs douaniers sur les importations en provenance du pays condamné. Le poids d’un pays à l’ORD est donc proportionnel à sa capacité d’importation, ce qui est en défaveur des États africains. Par contre, ces mesures peuvent être gravement dommageables si elles sont utilisées contre ces pays par les pays riches.
