Fiche 5 - Les Accords sur les normes

Les normes sont les règles imposées dans la production et la commercialisation des marchandises afin que les biens vendus soient de bonne qualité et garantissent la sécurité des consommateurs. L’OMC accorde une place importante aux règles de production et de commercialisation des produits agricoles dans l’élaboration de ces accords.

LES NORMES A L’OMC

Au niveau de l’OMC, les pays membres ont le droit, pour protéger la vie des êtres humains, des animaux et des végétaux, d’adopter des normes dans le cadre des accords sur les mesures phytosanitaires et phytosanitaires (SPS) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC).

La ligne qui sépare les normes d’une part et les barrières aux échanges d’autre part est difficile à tracer. En effet, les normes, censées protéger la santé des consommateurs, sont utilisées de façon croissante par les pays comme instruments de protection des marchés nationaux face aux produits étrangers.

Lors de la réunion des ministres des pays ACP tenue en juillet 2004 à Maurice, ceux-ci déclarent que « les barrières non tarifaires, y compris celles qui sont liées aux mesures SPS et OTC, constituent des obstacles à l’accès aux marchés pour les produits agricoles des pays ACP ».

L’Accord sur les mesures sanitaire et phyto-sanitaire

L’Accord sur les mesures sanitaire et phyto-sanitaire (Accord SPS) édicte des règles fondamentales en matière de sécurité sanitaire des aliments et de normes sanitaires pour les animaux et les végétaux. Il vise deux objectifs principaux :

assurer l’approvisionnement du consommateur en produits alimentaires sains ;
empêcher l’utilisation des réglementations sanitaires rigoureuses comme prétexte à la protection des marchés.

L’Accord SPS ne crée pas spécifiquement de normes mais il encourage les pays membres à utiliser les normes, directives et recommandations internationales qui existent déjà. Il recommande, par exemple, pour les produits alimentaires l’usage des normes référencées par le Codex Alimentarius, l’Organisation mondiale de la santé animale, ou encore par le secrétariat de la Convention internationale pour la protection des végétaux.

Le Codex Alimentarius

Le Codex Alimentarius est un recueil de normes, de codes d’usages, de directives et d’autres recommandations, élaborés au sein de la Commission du Codex Alimentarius créée en 1963 par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Il propose l’usage de normes communes sur le marché international. Cette harmonisation vise à réduire les obstacles aux commerces, et à protéger le consommateur des risques sanitaires.

Les objectifs principaux de ce recueil sont la protection de la santé des consommateurs, la promotion de pratiques loyales dans le commerce des aliments et la coordination de tous les travaux de normalisation entrepris par des organisations aussi bien gouvernementales que non gouvernementales. Certains de ces textes sont généraux, d’autres très spécifiques. Certains traitent de critères détaillés relatifs à un aliment ou un groupe d’aliments, d’autres de l’action et de la gestion des processus de production ou de l’exploitation des systèmes de réglementation des gouvernements visant la sécurité sanitaire des aliments et la protection des consommateurs. Les codes d’usages définissent par exemple les pratiques en matière de production, transformation, fabrication, transport et stockage des aliments ou des groupes d’aliments, qui sont considérées comme essentielles pour garantir leur sécurité sanitaire et leur comestibilité.

Le Codex Alimentarius est aujourd’hui la référence internationale pour les consommateurs, les producteurs et les transformateurs de denrées alimentaires, les organismes nationaux de contrôle des aliments et le commerce international des produits alimentaires.

Le codex est consultable sur internet : www.codexalimentarius.net

La reconnaissance des normes du Codex par l'Accord SPS (et l’Accord OTC) ont suscité un intérêt considérable pour les activités de la Commission du Codex Alimentarius. La participation des pays membres s’est accrue, notamment celle des PED. C’est d’ailleurs ce qu’encouragent à faire les deux accords, en demandant à leurs membres, dans la limite de leurs ressources, « de participer pleinement» aux travaux des organisations internationales de normalisation et de leurs organes subsidiaires.

Par ailleurs, l’Accord SPS reconnaît que les gouvernements ont le droit de prendre des mesures sanitaires et phytosanitaires nécessaires à la protection de la santé humaine. Cependant ces mesures ne peuvent s’appliquer que dans des cas très particuliers, pour protéger la santé des personnes et des animaux, ou encore, préserver les végétaux. Les mesures appliquées ne doivent pas être discriminatoires entre des pays où les conditions sont identiques.

Si elles existent, les normes internationales doivent être privilégiées. Mais les pays peuvent établir leurs propres normes quand celles-ci sont fondées sur des études scientifiques. Ainsi un pays est autorisé à établir une norme plus contraignante que celles recommandées dans l’Accord SPS, si cette nouvelle norme est justifiée par un fondement scientifique ou sur la base d’une évaluation des risques encourus dans l’importation de certains produits nuisibles à la santé publique ou à l’environnement.

En effet, si la preuve scientifique est incertaine, il est possible d’appliquer le principe de précaution : l’article 5.7 de l’Accord SPS autorise alors des mesures de précaution temporaires. Ainsi, face à un risque de contamination et de santé publique, un pays peut décider par précaution l’interdiction momentanée de l’importation d’un bien agricole jusqu’à ce que soit établi avec certitude la disparition du risque provoqué par la consommation d’un produit donné. Ce principe est par exemple invoqué par le Gouvernement français pour justifier l’interdiction de l’importation du bœuf anglais lors de l’épidémie de la « vache folle ».

Disparité des normes : le cas des Limites maximales de résidus sur les mangues

Concrètement, les pays membres de l’OMC sont tenus d’appliquer les normes internationales. Dans le cas contraire, ils peuvent faire l’objet d’une plainte. Par contre, ils sont également en droit de mettre en place des normes nationales de sécurité plus contraignantes. On peut prendre pour exemple le cas des normes appliquées sur les mangues, et plus spécialement les Limites maximales de résidus (LMR) de pesticides autorisées par le Codex Alimentarius.

Si l’on compare les LMR de dix pesticides, celles recommandées par le Codex, et celles fixées par l’UE et le Japon, on constate :

Que l’UE et le Japon respectent le plus souvent les recommandations du Codex par pesticides.
Que le Japon applique la plupart du temps les mêmes taux de LMR recommandées par le Codex.
Que l’UE applique la plupart du temps des LMR plus contraignantes que les LMR recommandées par le Codex.

LMR du Codex, du Japon et de l’UE en mg/kg pour les mangues

Pesticides	LMR du Codex	LMR de l'UE	LMR du Japon
Carbendazime	2	0,1	2
Diméthoate	1	0,02	1
Dithiocarbamates	2	-	2
Imidacloprid	0,2	-	1
Propiconazole	0,05	0,05	0,05
Thiabendazole	5	5	3
Triadiméfon	0,05	0,1	0,05
Triadiménol	0,05	-	0,05

La différence entre les LMR recommandées par le Codex et celles fixées par l’UE et le Japon ne sont qu’une illustration des différences que l’on peut rencontrer à l’entrée des différents pays membres, malgré l’existence de l’Accord SPS. Cette multitude de normes peut alors s’apparenter à un obstacle au commerce. Cela montre l’importance pour les exportateurs de posséder ce type d’information, qui doit normalement être mis à disposition par les pays importateurs.

Les normes doivent faire l’objet à l’avance d’une information à l’OMC et un point d’information national doit être établi. En Afrique, il existe un contraste entre la proclamation des normes et leur mise en pratique. Même les normes simples de l’OMS portant sur les guides pratiques d’hygiène qui existent sont difficilement appliquées. Les pays africains n’affectent pas les ressources humaines et matérielles nécessaires aux structures publiques chargées du contrôle des normes d’hygiène des produits, provoquant un véritable laisser-aller préjudiciable à la santé des consommateurs. Cependant, au niveau régional, un effort de réflexion sur les conditions de production et de distribution de produits alimentaires a été entrepris au sein de l’Union économique et monétaire Ouest-africaine (UEMOA).

L’Accord sur les obstacles techniques au commerce

L’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC) vise à garantir que les normes sur les produits ne créent pas d’obstacles aux échanges. L’accord précise que les normes internationales doivent être privilégiées, sans obligation pour les pays de changer leurs niveaux de protection. Les pays peuvent aussi établir leurs propres normes ou adopter des mesures pour veiller à leur respect. L’évaluation de la conformité des produits avec les normes nationales doit être juste et équitable. La reconnaissance mutuelle par les pays des normes nationales est encouragée.

Tout comme pour l’Accord SPS, l’enjeu est double :

protéger le consommateur
s’assurer que l’utilisation des normes est d’une réelle utilité et non pas un instrument arbitraire et discriminatoire de protection de son marché.

L’article 2 de l’Accord OTC « Dispositions sur les règlements techniques et les normes » encourage l’utilisation des normes internationales, et notamment celles du Codex Alimentarius, comme référence pour le recours à des normes et des règlements techniques. Toutefois, comme pour l’Accord SPS, l’Accord OTC reconnaît le droit des pays d’adopter les normes qu’ils jugent appropriées, par exemple pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux, préserver les végétaux, protéger l’environnement ou défendre d’autres intérêts de consommateurs. La seule restriction est finalement que les règlements adoptés ne soient pas discriminatoires entre les pays.

Malgré l’Accord OTC qui encourage à une harmonisation des normes sur la base des normes internationales, les obstacles techniques au commerce restent nombreux et variés. Pour que les fabricants et les exportateurs puissent savoir quelles sont les normes effectivement en vigueur sur les marchés où ils cherchent à exporter, les gouvernements des pays membres doivent établir des points d’information nationaux auprès de l’OMC. C’est au sein du Comité des obstacles techniques au commerce que les pays membres débattent des règlements et de leur mise en œuvre.

LES PAYS AFRICAINS EXPORTATEURS FACE AUX NORMES

Le respect des normes

Les pays africains sont confrontés à la question des normes sur le marché mondial et sur le marché de l’UE. Tout produit vendu sur le marché européen doit respecter les normes de qualité, et si une marchandise n’est pas conforme, elle ne peut pas entrer sur le territoire européen et être vendue sur le marché. Ainsi les ananas, vendus sur le marché de l’UE, doivent avoir un certain calibre, une teneur élevée en sucre, une couleur précise de la pulpe, etc. Les ananas qui ne correspondent pas à ces normes ne sont pas autorisés à être vendus sur ce marché.

Produits agroalimentaires ACP exportés vers l’UE et les 3 premiers pays fournisseurs africains - 2001

Instructions de lecture :
Près de 25% des exportations ACP vers l'UE concernent le cacao. Les trois plus grands exportateurs vers l'UE sont le Nigeria, le Ghana et la côte d'ivoire

Source : Eurostat, in CTA 2003

Généralement, pour se conformer à de telles normes, les producteurs doivent mener des recherches assez poussées dans la sélection des espèces végétales et dans les conditions de production. Ces recherches sont coûteuses et les producteurs africains n’ont pas en général les ressources nécessaires pour les mener. Les producteurs africains sont alors constamment exposés au risque d’être éliminés du marché pour non-conformité aux normes.

Cas d’un petit cultivateur de gombo en Ouganda

À partir de 1990, à la suite des fortes chutes des prix des cultures de rente traditionnelles - café, thé, coton - sur le marché mondial, les cultivateurs ougandais se tournent vers des cultures commercialisables non traditionnelles telles que le gombo. Culture à haute valeur ajoutée, le gombo gagne du terrain dans les communautés agricoles des districts du centre de l’Ouganda en particulier. Sa période de maturation est courte (45 jours) et il peut être récolté pendant plus d’un mois. Les marchés pour cette culture sont l’Asie et l’Europe et seules de petites quantités restent sur le marché intérieur.

Bien qu’il s’agisse d’une culture économiquement intéressante pour les ménages, sa commercialisation pose de nombreuses difficultés aux agriculteurs, entre autres en termes de normes de qualité.

Sur le marché mondial, des critères de qualité s’appliquent au gombo, comme à toute autre culture, et les agriculteurs doivent les respecter. Ces critères prescrivent, entre autres, la taille du fruit (moins longue et légèrement plus épaisse qu’un majeur de taille moyenne). La récolte doit s’effectuer le matin, avant la disparition de la rosée afin de conserver la fraîcheur du produit. Comme les dispositifs de réfrigération ne sont pas disponibles dans les villages, maintenir la fraîcheur du produit est un défi pour les agriculteurs. Le fruit doit être parfait (ne présenter ni fêlures, ni éraflures d’aucune sorte). Les agriculteurs ne disposent pas des équipements de récolte appropriés, ils ont du mal à satisfaire à ces exigences.

Le gombo est acheté par des exportateurs basés dans la capitale, soit à environ 60 km des zones de production. La faiblesse du réseau routier (mauvaises routes criblées de nids de poule), et l’absence de fiabilité des transports, combinés à un manque de matériaux d’emballage adaptés, jouent sur la qualité du produit. Les acheteurs refusent bien souvent plus de la moitié de la production, jugée abîmée et pas assez fraîche. Une autre cause de rejet est la taille des fruits qui dépasse la norme. Étant donné l’étroitesse du marché local du gombo, il est fréquent que les agriculteurs perdent leur production par non-respect des normes de qualité prescrites.

Dans le cas du gombo, les standards privés sont plus élevés que les standards publics. Les exigences des acheteurs (privés) sont de fait, plus sévères que celles de l’OMC.

L’importance du secteur privé

À ces normes fixées par les États ou les organisations internationales viennent s’ajouter les normes fixées par les acheteurs privés. Pour satisfaire leur clientèle, les acheteurs des pays développés définissent généralement un cahier des charges que les produits qu’ils achètent doivent respecter. Il peut porter sur des règles sanitaires, mais aussi sur les propriétés des produits ou de leur emballage (taille, couleur…). Enfin, de plus en plus d’acheteurs de pays développés exigent de leur producteur de respecter des règles sociales ou environnementales, suivant en cela l’évolution de la sensibilité des consommateurs des pays développés. Par exemple, les labels sociaux et environnementaux (voir fiche 1)se multiplient pour les fleurs coupées et de nombreux acheteurs en font une condition d’achat.

Les règles fixées par les acheteurs sont toujours plus strictes que celles fixées par les États. En pratique, l’OMC définit des normes minimales qui sont complétées par celles des États puis par celles des acheteurs.

LES NORMES SUR LES MARCHES LOCAUX

Sur les marchés locaux africains, les normes même lorsqu’elles existent ne font pas l’objet d’un contrôle systématique.

Des normes locales pour protéger les consommateurs

Les pays africains peuvent tirer profit des normes pour assurer une meilleure protection de leurs consommateurs face aux importations incontrôlées de produits alimentaires de mauvaise qualité sur les marchés locaux. En effet, des produits souvent considérés comme des déchets dans les pays exportateurs occidentaux ou asiatiques, sont pourtant exportés vers les pays africains.

Ainsi, le Gouvernement du Congo interdit en 2001 l’importation de pattes de poulet, de croupions de dinde considérés dans les pays exportateurs comme des déchets servant à produire l’aliment de bétail ou l’aliment destiné à nourrir les animaux domestiques (chiens, chats). Cette mesure est prise dans l’objectif de protéger la santé des consommateurs mais ne s’appuie pas sur une analyse scientifique des risques.

De même, depuis le début de l’épidémie de grippe aviaire, de nombreux pays interdisent pour des raisons sanitaires les importations de volailles. Ainsi en 2005, le Sénégal décide l’interdiction des importations de volailles vivantes et de découpes de volailles de toutes origines.

Des normes spécifiques difficiles à mettre en œuvre

L’établissement des normes suppose que des recherches soient menées dans des laboratoires professionnels et équipés et possédant un personnel qualifié. La création de ce genre de laboratoires est un investissement coûteux. De ce fait, les normes nationales spécifiques sont limitées en Afrique.

Certaines normes existantes sur les marchés locaux s’inspirent des référentiels des pays industrialisés. Leur incidence sur la consommation locale est mal évaluée. La majorité des entreprises de transformation agroalimentaire censées appliquer ces normes sont des petites et micro-entreprises ; les normes issues des pays industrialisées ne sont pas adaptées à ce type d’acteurs qui par ailleurs ne possèdent pas non plus les capacités nécessaires à leur application.

Les normes établies localement sont peu étayées par des études scientifiques. Par ailleurs, elles sont souvent perçues comme des normes « pour les pauvres », ou des « normes au rabais ». Enfin, elles sont difficiles à négocier et à appliquer du fait de l’absence d’organisations professionnelles structurées et légitimes pour le secteur agroalimentaire national.

Il existe dans certains pays, des services d’hygiène exigeant que la vente publique des produits respecte certaines conditions de propreté : par exemple, le pain ou le gâteau vendu dans la rue doit être couvert pour éviter que la poussière ne le contamine.

Enfin, d’autres critères plus informels sont appliqués sur les produits locaux. Ils découlent d’un accord tacite entre le producteur et le consommateur et ne sont pas le résultat d’une étude faite en laboratoire. Selon la pratique et les traditions, la qualité et la présentation des produits doivent répondre à certaines caractéristiques, sinon les consommateurs rejettent le produit.

Fruits de la passion au Congo Brazzaville

Une opportunité offerte par l’échelle régionale

Compte tenu du manque de ressources au niveau national, une possibilité pour les pays africains est de recourir à des normes créées à l’échelle régionale. Ainsi, mettre en commun leurs ressources permettrait de créer au niveau des organisations d’intégration régionale des structures chargées d’élaborer des normes de qualité africaines. La reconnaissance de ces normes élaborées sur une base scientifique, au niveau régional, pourrait être négociée auprès des autres pays et groupements régionaux.

Néanmoins, il convient de s’interroger sur les priorités en matière de protection des consommateurs. L’application des normes définies au niveau international nécessite une forte capacité d’analyse et de vérification. Il peut être plus efficace de promouvoir des politiques éducatives, des bonnes pratiques d’hygiène et de conservation, pour améliorer le niveau de sécurité sanitaire des produits commercialisés sur les marchés africains.

Des étapes sont donc à envisager pour établir de façon graduelle des normes sur les produits africains car celles-ci vont de pair avec le processus de développement économique d’un pays. Cette question devrait faire l’objet de négociations au sein de l’OMC.

Élaboration concertée et promotion de normes sur des produits typiques destinés aux marchés locaux ouest africains et à l’exportation

Les organisations paysannes ainsi que les petites et moyennes entreprises fournissent des efforts considérables pour offrir aux consommateurs des produits alimentaires locaux transformés. On note des avancées réelles dans la qualité (sanitaire et commerciale) et les emballages (présentation ou conditionnement) des produits dans un certain nombre de pays de la sous-région ouest africaine. En attestent le succès grandissant de ces produits observé d’année en année lors de la Foire internationale de l’agriculture et des ressources animales tenue annuellement à Dakar, au Sénégal et qui en est déjà à sa 8e édition. Les consommateurs sont de plus en plus demandeurs de produits locaux présentés sous une forme souvent aussi attrayante que celle adoptée par les produits importés.

Que ce soit pour les céréales telles que le mil ou pour le lait, on répertorie de multiples appropriations des formes traditionnelles de préparation pour satisfaire une demande africaine de produits locaux, alliant typicité, conservation, hygiène, rapidité de cuisson. Toutefois, la demande reste exigeante sur la qualité des produits (goût et santé) et sur l’emballage. Les magasins en ville, les boutiques de quartiers ainsi que les marchés commencent à être bien achalandés. Un marché d’exportation se développe notamment au niveau de la diaspora africaine en Europe et aux États-Unis.

Le karité (Vitellaria paradoxa) est un arbre qui pousse exclusivement en Afrique. Ses amandes donnent de l’huile et du beurre généralement utilisés dans l’alimentation et la pharmacopée. Il bénéficie de grandes potentialités d’exportation, d’autant plus que depuis 2003, l’UE autorise les industriels à incorporer 5 % de graisse végétale, dont le beurre de karité, dans le chocolat à la place du beurre de cacao (40 000 à 60 000 tonnes de karité sont utilisées annuellement par l’UE dans la confiserie et la chocolaterie). Le secteur cosmétique constitue également une opportunité d’exportation notamment vers le Japon et en Europe.

Au Burkina Faso, avec une production annuelle de près de 80 000 tonnes par an, le karité se place au 3ème rang des produits d’exportation de ce pays. Le karité constitue également la troisième ressource pourvoyeuse de devises après le coton et le bétail. Des normes ont été nouvellement définies mais elles ne suffisent pas à favoriser l’exportation de beurre de karité en l’absence d’appui aux groupements de producteurs et d’un système de contrôle et d’incitation, et particulièrement dans un contexte où les importateurs ont tendance à fixer leurs propres « normes » privées.

Pour des pays comme le Sénégal, il existe également un réel potentiel de développement des ventes sur les marchés urbains et les marchés à l'exportation de céréales locales transformées. La diaspora est très demandeuse de produits tels que la farine, la semoule ou le couscous de mil, et d’autres produits roulés. Il en est de même pour le maïs.

Cependant, l’absence de normes pour certains produits, de décrets d’application les rendant obligatoires et de dispositif d’appui pour mettre en place des procédures de gestion et d’autocontrôle de la qualité, pose un problème de commercialisation même au niveau national. Cela se traduit notamment par une absence d’homogénéité dans la qualité (couleur, texture, forme et taille des grains, propreté, odeur, goût du produit cuit final, etc.) et par l’application de normes européennes inadaptées pour les produits fermentés, comme le couscous de mil, destinés à l’exportation. Cela constitue un réel frein pour le développement du marché de ces produits.

Ainsi, la réalisation concertée de normes, associant les services étatiques, les acteurs économiques, y compris ceux du secteur artisanal et des PME, et les acteurs de la recherche et du développement, reste un défi pour les pays Ouest-africains. Elle doit s’accompagner de la mise en œuvre de dispositifs d’appui pour aider les petits producteurs à adopter de bonnes pratiques de production et de transformation. La réalisation concertée de ces normes va aussi de pair avec l’élaboration d’une législation au niveau national et international qui reconnait les caractéristiques spécifiques, la typicité et la qualité de ces produits et protègent leur origine géographique et les noms vernaculaires pour éviter une appropriation abusive par des industriels et des distributeurs.

Ce qu’il faut retenir

Les normes sont les règles imposées dans la production et la commercialisation des marchandises afin de garantir la qualité des biens vendus et la sécurité des consommateurs.
De plus en plus, les normes destinées à protéger la santé des consommateurs constituent des formes de protection des marchés nationaux face aux produits étrangers.
A l’OMC deux accords traitent des normes : (1) L’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) et (2) l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC). Ils ne créent pas de nouvelles normes mais encouragent les pays membres à utiliser les normes internationales déjà existantes, notamment celles issues du Codex Alimentarius.
Ses deux accords édictent des règles d’application des normes dans l’objectif d’éviter un usage à des fins de protectionnisme.
Pour protéger la santé des personnes et des animaux, ou encore, préserver les végétaux, l’Accord SPS autorise le pays à prendre des mesures spécifiques. Il prévoit aussi l’usage de mesures de précaution temporaires (principe de précaution) dans le cas où la preuve scientifique d’un risque encouru reste incertaine.
Le respect des normes internationales et donc l’accès au marché international est un exercice couteux pour les opérateurs africains qui ne disposent pas des ressources pour y faire face.
A ces normes fixées par les Etats ou les organisations internationales viennent s’ajouter les normes fixées par les acheteurs privés parfois plus contraignantes que les premières.
La qualité sanitaire des produits locaux gagnerait à la création de normes locales mais celle-ci est freinée par le caractère souvent informel du marché, le cout de la recherche et des travaux pour la normalisation et par l’absence de référentiels autres que ceux issus des pays industrialisés.
L’échelle régionale et la réduction conséquente des coûts est une solution pour l’élaboration de normes et localement, des meilleures pratiques de production et de transformation peuvent aussi améliorer le niveau de sécurité sanitaire des produits commercialisés.

Sources :

CTA, mai 2003, Les conséquences de l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) pour les pays ACP, 104 p., Wageningen (Pays-Bas)
CEPII, A. Disdier, L. Fontagné, M. Mimouni, février 2007, The impact of regulations on agricultural trade: evidence from SPS and TBT agreements
Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu