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Publié le 29/04/2016

Paiements pour services environnementaux (PSE) : de la théorie à la pratique

Les débats autour des dispositifs de Paiements pour services environnementaux (PSE) ne se limitent pas aux grandes arènes internationales. Ce mécanisme est mis à l’épreuve sur le terrain par des organisations comme le Gret pour en évaluer les conditions de pertinence, avec les populations locales concernées, et formuler des recommandations. Le Gret est actuellement engagé dans plusieurs démarches de recherche-action : une étude socio-économique pour un dispositif de PSE en Ouganda dont les résultats intermédiaires étaient discutés en mars, un forum national sur les PSE à Madagascar en mai pour construire les indicateurs de suivi-évaluation d’un projet en cours, un article sur l’évaluation des PSE dans le Mémento du forestier tropical en décembre 2015. Etat des lieux de l’expérience du Gret, de la théorie à la pratique.

La théorie des PSE à l’épreuve du terrain

Les paiements pour services environnementaux (PSE) sont des instruments d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques, de lutte contre l’érosion de la biodiversité et contre la dégradation des terres. Ils se généralisent dans la gestion des bassins versants pour faire évoluer les pratiques « traditionnelles » de l’agriculture familiale en périphérie des aires protégées. Ils entendent donner une valeur (incitation) au maintien, au renforcement ou à la restauration des écosystèmes au travers des services rendus gratuitement à l’Humain par la Nature. Dans le cadre d’un contrat, les bénéficiaires de ces services écosystémiques rémunèrent des usagers des terres et des ressources naturelles pour leurs résultats : les paiements sont liés à la mesure du service.

Leur succès tient à leur nature d’instrument économique et volontaire entre un vendeur et un acheteur d’un service clairement identifié où les paiements sont conditionnés aux résultats. Les politiques les mettant en œuvre seraient de ce fait plus efficaces, efficientes et équitables qu’une approche classique de contrôle a posteriori et de sanctions.

Cette vision théorique ne résiste pas aux retours d’expériences. Des compromis sont toujours nécessaires entre efficacité, efficience et équité dans le ciblage des bénéficiaires et les paiements sont rarement basés sur une mesure précise des résultats en raison des coûts associés à la mesure du service rendu. La crainte de marchandisation de la Nature au travers des PSE fait peu de cas de leur nature (pas d’échange d’unités, de quotas ou de droits permettant de parler d’un marché). Pourtant, le risque est réel d’une éviction des motivations à conserver la nature si les paiements rémunèrent des pratiques préexistantes à l’incitation financière.

Retour d’expériences du Gret dans trois pays

Le Gret a travaillé à la conception et à la mise en œuvre de mécanismes de PSE dans trois pays.

A Madagascar, le Gret a cherché à sécuriser sur le long terme l’investissement dans la microcentrale hydroélectrique de Tolongoina. Le Gret a appuyé, avec l’Unité mixte de recherche Gred de l’IRD et le C3EDM, un laboratoire d’économie de l’environnement de l’Université d’Antananarivo, la mise en place d’un contrat de paiement pour les services hydrologiques rendus par 30 paysans exploitant le bassin versant. Signé en septembre 2013, ce contrat prévoit la mise en place d’un fonds pour le PSE, alimenté par une taxe prélevée sur la facture des abonnés de l’électricité, un versement de la commune et un autre du délégataire de la gestion du réseau hydroélectrique, engageant ainsi opérateurs et usagers de l’électricité à pérenniser l’investissement. En prévision du renouvellement des contrats, les 3 et 4 mai 2016, un atelier d’échanges sur la mise en œuvre et l’évaluation des PSE à Madagascar, sous le patronage du ministère de l’Environnement, de l’Ecologie, de la Mer et des Forêts, permettra de co-définir des critères de suivi-évaluation et de formuler des recommandations pour l’établissement d’un cadre juridique et institutionnel. En savoir plus sur le projet Rhyviere
Consulter l’agenda et la synthèse en vue de l’Atelier d’échange sur la mise en place et l’évaluation des mécanismes PSE à Antananarivo (Madagascar) les  3 et 4 Mai 2016

En Ouganda, le Parc national des montagnes du Rwenzori cherche à faire contribuer le secteur privé au financement d’actions de gestion durable des terres dans sa zone tampon. Le WWF a conduit trois études préliminaires pour le calibrage d’un PSE, visant à identifier des bénéficiaires des services rendus et quantifier les bénéfices, identifier les zones où les pratiques agricoles sont sources de sédimentation des eaux, et établir le niveau de référence socio-économique, calibrer les paiements, le montage institutionnel et le système de suivi-évaluation. L’étude socio-économique pilotée par le Gret a permis d’enquêter auprès de 250 ménages vivant dans les « points chauds » identifiés pour saisir les facteurs déclencheurs de l’investissement dans les pratiques améliorées de gestion des terres. Les résultats préliminaires ont été discutés entre parties prenantes avec l’appui de l’Iddri et du WWF pour la construction de l’architecture du mécanisme.

Au Laos, WCS appuie la mise en œuvre du plan d’aménagement de la forêt protégée provinciale créée pour la sécurisation du réservoir du barrage. L’opérateur hydroélectrique bénéficiaire contribue au financement de ce plan. Le Gret a réalisé en 2015 une étude socio-économique dans neuf villages pour identifier des options en matière d’agroforesterie pouvant être intégrées dans un système de PSE que WCS pourrait soumettre à l’opérateur. Suite à une analyse des dynamiques historiques de changement d’utilisation des terres et des pratiques favorisant directement ou indirectement la déforestation, cinq options ont été identifiées pour répondre aux situations des villages : gestion ou plantation des produits forestiers non ligneux et différentes formes d’intégration des arbres dans les systèmes productifs.

Recommandations pour un engagement lucide dans la démarche

De ces expériences, le Gret tire cinq recommandations pour des PSE qui contribuent effectivement aux objectifs environnementaux, tout en prenant en compte les enjeux de développement et en évitant les effets pervers d’une rémunération des pratiques.

  • Prioriser la finalité du PSE est une condition pour éviter la reproduction de manières de faire familières (business as usual) dans la sélection des bénéficiaires, du type d’interventions ou du suivi-évaluation que les PSE entendaient justement dépasser. Accepter cette contrainte limite toutefois la flexibilité des PSE comme instrument de financement de la conservation.
  • Favoriser l’additionnalité juridique peut s’imposer comme un enjeu majeur de la mise en œuvre des PSE dans les pays en développement. Si récompenser des acteurs pour le respect de la loi est contraire à la bonne gouvernance, le respect des normes (limites d’une aire protégée ou plan d’aménagement) s’avère hors de portée des communautés quand leur subsistance est en jeu. Les PSE accompagnent la transition vers des pratiques alternatives permettant le respect de la loi, le temps qu’elles deviennent effectives.
  • Coupler conservation et sécurité alimentaire en plaçant au centre des stratégies le soutien à l’agriculture paysanne. Les PSE doivent devenir les vecteurs d’un investissement dans le changement des pratiques et non de simples outils de compensation des coûts d’opportunité de la renonciation aux pratiques incriminées. L’intensification agricole peut cependant représenter un défi pour certaines ONG de conservation.
  • Déconstruire les représentations des parties prenantes pour la prise de conscience par les communautés locales de l’impact de leurs pratiques et par les bailleurs que ces pratiques peuvent aussi être facteur de conservation (l’expérience du Gret à Tolongoina souligne l’importance des diagnostics participatifs) ou que des paiements ne suffisent pas à changer durablement les pratiques (complémentarité avec d’autres approches).
  • Identifier les mesures correctrices à mettre en œuvre afin de circonscrire les effets distributifs. Les paiements peuvent favoriser les inégalités d’accès aux ressources ou de revenus entre communautés ou au sein même de celles-ci. Les compromis entre efficacité, efficience et équité nécessaires au calibrage des paiements doivent explicites pour être légitimes (hiérarchie des objectifs poursuivis) pour identifier les mesures correctrices que ce compromis impose.

Le Gret a engagé en 2015 deux chantiers de capitalisation de ses pratiques, liés à l’intégration du changement climatique et au suivi-évaluation de la gouvernance dans ses projets, dans lesquels les PSE sont au croisement des logiques de développement portées par le Gret et des logiques de conservation portées par certains de ses partenaires. Ces travaux verront le jour à compter du second semestre 2016.

En savoir

Pour aller plus loin

  • La synthèse des débats de l’atelier international sur les PSE organisé dans le cadre du projet Pesmix croisant les regards du Nord et du Sud sur les PSE
  • Le dossier spécial consacré à l’analyse institutionnelle des PSE réalisé dans le cadre du projet Invaluable mis en œuvre par l’Iddri